無論是分析耕地問題的具體表現(xiàn)還是深層成因，一個(gè)繞不開的話題就是“耕地紅線”。18億畝耕地紅線是怎么來的呢？

陳錫文，1950年7月生，畢業(yè)于中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)系，曾任中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長，現(xiàn)任現(xiàn)任第十三屆全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)主任委員

全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)主任委員陳錫文說，18億畝是綜合經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口狀況、糧食單產(chǎn)等因素測算劃定的。考慮到復(fù)種指數(shù)，18億畝耕地對(duì)應(yīng)每年的農(nóng)作物播種面積為24億畝。其中，糧食播種面積約17億畝，其余用于棉、油、糖、菜等種植。

從另一個(gè)角度看，我國糧食畝均單產(chǎn)不到800斤，以17億畝的播種面積計(jì)算，對(duì)應(yīng)的產(chǎn)量是1.3萬億斤以上，這正是目前糧食產(chǎn)量所站穩(wěn)的臺(tái)階。近年來，我國進(jìn)口大量農(nóng)產(chǎn)品，等于變相利用國外耕地。以進(jìn)口量最大的大豆為例，2021年進(jìn)口9652萬噸，如國內(nèi)生產(chǎn)，以畝產(chǎn)130公斤計(jì)算，需要7億多畝播種面積。考慮到糧食需求還在增長，紅線已退無可退。

18億畝只是個(gè)概數(shù)，其實(shí)際指向也是與時(shí)俱進(jìn)。國家“十一五”規(guī)劃期間提出耕地紅線保持18億畝，“十二五”規(guī)劃上升為18.18億畝，“十三五”規(guī)劃明確保持在18.65億畝。耕地紅線數(shù)據(jù)的變化，反映出國家對(duì)耕地保護(hù)的目標(biāo)在持續(xù)加壓。

新中國成立后，耕地保護(hù)幾經(jīng)波折，在不同時(shí)期應(yīng)對(duì)不同矛盾，為實(shí)施耕地保護(hù)作出大量努力。

朱道林，管理學(xué)博士，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、副院長；自然資源部農(nóng)用地質(zhì)量與監(jiān)控重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室常務(wù)副主任、中國土地政策與法律研究中心秘書長；中國土地學(xué)會(huì)常務(wù)理事、學(xué)術(shù)工作委員會(huì)副主任、土地經(jīng)濟(jì)分會(huì)副主任；北京土地學(xué)會(huì)會(huì)長

當(dāng)年在“以糧為綱”的大背景下，耕地保護(hù)受到重視。朱道林回憶，上世紀(jì)50年代至70年代，農(nóng)墾制度得到充分發(fā)展，各地還大規(guī)模開墾了陡坡地做梯田，耕地規(guī)模有所發(fā)展。

1978年，安徽鳳陽縣小崗村探索“包產(chǎn)到戶”，農(nóng)村改革拉開大幕。1979年小崗生產(chǎn)隊(duì)糧食產(chǎn)量相當(dāng)于1955年到1970年產(chǎn)量總和。這個(gè)時(shí)期，農(nóng)民對(duì)耕地有了新的保護(hù)意識(shí)——保耕地就是保飯碗、保收入。然而，也是從此開始，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，農(nóng)民的住宅需求日益旺盛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)村紛紛開辦，亂占耕地問題開始出現(xiàn)。1981年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》對(duì)此作出規(guī)范。

1985年財(cái)稅體制改革，地方財(cái)政大包干大大激發(fā)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性，由此也帶來大量的土地占用，耕地嚴(yán)重流失。1986年，我國頒布土地管理法，以法律形式對(duì)耕地使用進(jìn)行規(guī)范。就在這一年，誕生了專門管理國家土地資源的機(jī)構(gòu)——國家土地管理局，一改城市土地和農(nóng)村土地分而治之的局面。

上世紀(jì)90年代開始，各地“開發(fā)區(qū)熱”造成了大量的耕地占用，由此也導(dǎo)致工業(yè)用地價(jià)格扭曲，企業(yè)因土地成本低，占地過多，而且出現(xiàn)了園區(qū)土地投機(jī)等弊端，這在中西部地區(qū)尤其普遍。有鑒于此，1992年，中共中央出臺(tái)了《關(guān)于嚴(yán)禁開發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地撂荒的通知》，嚴(yán)格查處愈演愈烈的亂占耕地行為。

1997年，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》發(fā)布，提出實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)和耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度。1998年，土地管理法修訂。2006年，“十一五”規(guī)劃首次提出18億畝耕地紅線的約束性指標(biāo)。這一時(shí)期，我國還實(shí)行了省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度，并建立了國家土地督察制度。

黨的十八大以來，中央對(duì)耕地保護(hù)空前重視，農(nóng)村土地制度改革、國家糧食安全戰(zhàn)略加快協(xié)同。2013年的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，堅(jiān)持以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略。同時(shí)，提出不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，創(chuàng)新回答了“誰來種地，如何種地”的問題。2017年，黨的十九大明確提出第二輪土地承包到期后再延長30年。

耕地保護(hù)政策的四梁八柱開始構(gòu)建。2017年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》，提出堅(jiān)決防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地的現(xiàn)象，規(guī)范省域內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑管理，并探索補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌。2019年，我國再次修訂土地管理法。2020年，中央提出糧食安全黨政同責(zé)。2021年，修訂土地管理法實(shí)施條例。

管控型政策工具不斷完善。2020年，國務(wù)院辦公廳先后下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》，嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)，嚴(yán)禁違法違規(guī)批地用地，明確了耕地利用優(yōu)先序，推出了防止“非糧化”的系列舉措。2021年，自然資源部等三部門發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》，要求永久基本農(nóng)田不得轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。同時(shí)，對(duì)耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實(shí)行年度“進(jìn)出平衡”。

近年來，國家大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，目前已累計(jì)建成9億畝。多部門實(shí)施國家黑土地保護(hù)工程，推動(dòng)酸化和鹽堿化耕地治理。郭永田告訴記者，通過田塊整治、土壤改良、完善灌排等措施，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田抗災(zāi)減災(zāi)能力明顯提升。2021年，甘肅670萬畝農(nóng)田持續(xù)遭受大旱，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的成災(zāi)率比一般農(nóng)田低20個(gè)百分點(diǎn)；臺(tái)風(fēng)“煙花”過境浙江余姚，當(dāng)?shù)馗邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田僅用兩天就排出最大深度60厘米的積水。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，圍繞耕地保護(hù)，我國已形成管控型、激勵(lì)型及建設(shè)型三類政策工具箱。管控型政策是通過規(guī)劃管控、用途管制、利用計(jì)劃、占補(bǔ)平衡等手段嚴(yán)格約束占用耕地的行為。建設(shè)型政策是通過加大投入提高地力，包括高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地質(zhì)量提升。激勵(lì)型政策是通過經(jīng)濟(jì)手段對(duì)種糧農(nóng)民給予補(bǔ)貼，對(duì)保護(hù)耕地的地方給予獎(jiǎng)勵(lì)，包括耕地地力補(bǔ)貼、耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等。

趨于完善的政策措施表明，守住18億畝耕地紅線，是我們堅(jiān)定的決心，沒有一點(diǎn)點(diǎn)討價(jià)還價(jià)的余地！

保護(hù)耕地不能只算經(jīng)濟(jì)賬

先天不足的農(nóng)業(yè)資源稟賦、超多人口的糧食供給壓力，使得我國耕地被迫長期超強(qiáng)度利用。

事實(shí)上，耕地質(zhì)量保護(hù)和數(shù)量保護(hù)同樣也是世界級(jí)難題。上世紀(jì)70年代的歐洲，荷蘭是世界人均耕地面積最小的國家之一，在工業(yè)化、城市化壓力下，平均每年損失耕地1萬公頃。為此，荷蘭更新耕地保護(hù)的相關(guān)法律制度，從城市和農(nóng)村兩方面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地規(guī)劃，防止城市化侵蝕農(nóng)業(yè)用地。得益于嚴(yán)格的耕地保護(hù)，荷蘭已是世界第二大農(nóng)產(chǎn)品出口國。

雖國情農(nóng)情不同，但他山之石可以攻玉。對(duì)我國而言，耕地安全愈重要，耕地保護(hù)卻也愈艱難。在統(tǒng)籌發(fā)展和安全的視角下，千方百計(jì)確保耕地安全，要處理好地方與全局、經(jīng)濟(jì)利益與國家安全、當(dāng)下與長遠(yuǎn)三對(duì)主要矛盾。當(dāng)務(wù)之急是堅(jiān)持耕地管控、建設(shè)、激勵(lì)多措并舉，構(gòu)建統(tǒng)籌數(shù)量、質(zhì)量、利用于一體的耕地安全制度體系，梯次解決“有沒有地”“好不好用”“種不種糧”的問題。

首先，針對(duì)用地利益沖突，要嚴(yán)格耕地?cái)?shù)量管控，解決“有沒有地”的問題。辦法是，強(qiáng)化耕地用途管制，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，優(yōu)先保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地。

在衛(wèi)星遙感監(jiān)測技術(shù)成熟的今天，違法占地難逃“法眼”。在衛(wèi)星影像上，田塊清晰可見，灣塘一覽無余。只要占地動(dòng)工，必被“天眼”監(jiān)控。這使得通過定期遙感監(jiān)測能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題線索。要嚴(yán)控建設(shè)用地占用耕地，強(qiáng)化地方責(zé)任，實(shí)行黨政同責(zé)、終身追責(zé)。下達(dá)帶位置帶責(zé)任的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，并簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書。針對(duì)“天眼”發(fā)現(xiàn)的非法實(shí)質(zhì)性占用耕地，建立完善“增違掛鉤”機(jī)制，將違法用地?cái)?shù)量與土地計(jì)劃指標(biāo)掛鉤。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國土地流轉(zhuǎn)比例已超三分之一，工商資本占流轉(zhuǎn)土地的比例約10%。2021年的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》提出，“對(duì)工商企業(yè)等社會(huì)資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，依法建立分級(jí)資格審查和項(xiàng)目審核制度”。各地應(yīng)加快完善企業(yè)經(jīng)營信譽(yù)檔案、信用擔(dān)保等操作性細(xì)則，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)土地監(jiān)管，對(duì)非法占用土地或破壞耕地層的，及時(shí)追究法律責(zé)任。

記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，優(yōu)質(zhì)耕地減少的速度快于一般耕地，發(fā)達(dá)地區(qū)耕地減少的速度快于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。有必要優(yōu)先把光熱水土匹配較好、復(fù)種指數(shù)較高的耕地劃為永久基本農(nóng)田，實(shí)行特殊保護(hù)，特別是要把水熱充足、一年多熟的耕地保住。同時(shí)，對(duì)比較優(yōu)勢突出區(qū)域的耕地，劃定不同作物的優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)或產(chǎn)業(yè)帶，實(shí)行區(qū)位鎖定，防止優(yōu)質(zhì)耕地流失。

其次，針對(duì)土壤地力透支，要強(qiáng)化耕地質(zhì)量建設(shè)，解決耕地“好不好用”的問題。手段是，加大耕地建設(shè)投入，加快耕地科技創(chuàng)新，優(yōu)化灌區(qū)續(xù)建配套。

采訪中，各地普遍反映，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入與實(shí)際建設(shè)成本相比差距較大，多數(shù)地方財(cái)政資金配套困難，管護(hù)經(jīng)費(fèi)也普遍不足。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)田建設(shè)管理司副司長吳洪偉建議，各地要提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，優(yōu)先用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。加強(qiáng)耕地保護(hù)與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、信貸擔(dān)保等方面的政策銜接，吸引社會(huì)資本和新型主體投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和運(yùn)行管護(hù)。

耕地質(zhì)量提升是個(gè)系統(tǒng)工程，涉及農(nóng)機(jī)、農(nóng)藝、種子、水肥等多學(xué)科。長期以來，我國耕地科技力量布局分散，突破難點(diǎn)的思路不清晰。不久前，中國農(nóng)科院啟動(dòng)實(shí)施“沃田科技行動(dòng)”，集聚院內(nèi)農(nóng)業(yè)資源、作物科學(xué)、農(nóng)業(yè)機(jī)械等學(xué)科協(xié)同攻關(guān)。下一步，應(yīng)在更大范圍內(nèi)強(qiáng)化科技資源整合，推進(jìn)“基礎(chǔ)研究、技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)品創(chuàng)制、模式構(gòu)建”全鏈條科技創(chuàng)新，打造耕地國家戰(zhàn)略科技力量。

水利是改善耕地質(zhì)量的關(guān)鍵要素。水利部農(nóng)村水利水電司副司長、一級(jí)巡視員倪文進(jìn)說，我國自然地理?xiàng)l件決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高度依賴灌溉。要加快推進(jìn)大中型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造，以糧食主產(chǎn)區(qū)為重點(diǎn)，開展骨干灌排工程設(shè)施除險(xiǎn)加固、配套達(dá)標(biāo)，注意與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)銜接。中國水利水電科學(xué)研究院水利研究所副所長張寶忠認(rèn)為，要因地制宜建設(shè)水系連通與引、蓄、灌、排等供用水工程體系，以數(shù)字灌區(qū)為抓手建設(shè)水調(diào)控系統(tǒng)，將有助于耕地質(zhì)量長久提升。

再次，針對(duì)耕地“非糧化”，要?jiǎng)?chuàng)新激勵(lì)措施，解決“種不種糧”的問題。方式是，明確耕地利用優(yōu)先序，保障種糧農(nóng)民合理收益，擴(kuò)大金融保險(xiǎn)手段運(yùn)用。

耕地又有一般耕地、永久基本農(nóng)田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田之別。耕地利用不能完全按照效益優(yōu)先的原則來考量。應(yīng)當(dāng)明確，一般耕地應(yīng)主要用于糧食和棉、油、糖、菜及飼草飼料生產(chǎn)。永久基本農(nóng)田是優(yōu)質(zhì)耕地，已依法劃定約15.46億畝，要重點(diǎn)用于糧食生產(chǎn)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田已建成9億畝，原則上全部用于生產(chǎn)糧食。要引導(dǎo)新發(fā)展林果業(yè)上山上坡，不與糧爭地。不過，也不能把“非糧化”與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)立。各地在防止“非糧化”增量同時(shí)，要穩(wěn)妥處置存量問題。

在地方調(diào)研時(shí)，農(nóng)民們告訴記者，“只要種糧能賺錢，國家糧食就安全”。耕地問題不能只算經(jīng)濟(jì)賬，但也要用好經(jīng)濟(jì)手段。區(qū)別于“非農(nóng)化”，防止耕地“非糧化”要有不同的應(yīng)對(duì)策略。要綜合運(yùn)用政策、市場等手段來糾正“非糧化”，讓經(jīng)營主體愿意種糧。既要“曉之以義”，壓實(shí)地方黨委政府糧食安全責(zé)任，確保各省份糧食播種面積穩(wěn)定；又要“輔之以利”，完善農(nóng)業(yè)價(jià)格和補(bǔ)貼政策，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，讓農(nóng)民種糧多得利。

2022年1月，四川省首單耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)在宜賓市落地。承保的錦泰保險(xiǎn)公司介紹，該保險(xiǎn)通過監(jiān)測土壤有機(jī)質(zhì)含量變化來判斷是否觸發(fā)保險(xiǎn)補(bǔ)償。保險(xiǎn)周期為3年，參保后，農(nóng)戶每年每畝地僅需繳納24元保費(fèi)，如果監(jiān)測顯示有機(jī)質(zhì)含量增長，農(nóng)戶就可獲得每畝3年最高1500元的補(bǔ)償。作為金融支農(nóng)創(chuàng)新試點(diǎn)支持項(xiàng)目，耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)將一般政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的受災(zāi)賠付變?yōu)檎蚣?lì)，有利于激勵(lì)種糧農(nóng)戶，可逐步擴(kuò)大試點(diǎn)。

寸土寸金關(guān)乎國計(jì)，一壟一畝承載民生。保護(hù)耕地就是保護(hù)我們自己和子孫后代。在耕地問題上決不能犯歷史性錯(cuò)誤。唯如此，才能實(shí)現(xiàn)“但存方寸地，留與子孫耕”。（經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)調(diào)研組成員：徐涵 喬金亮 黃曉芳 吉蕾蕾）