深化農(nóng)村改革持續(xù)加大惠農(nóng)富農(nóng)政策力度

國家發(fā)展改革委農(nóng)村經(jīng)濟司

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法的制定和有效實施，對維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員合法權(quán)益，促進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，推進鄉(xiāng)村全面振興具有重要意義。近年來，各地區(qū)各部門認真貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，積極推動新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大，形成了不少好的經(jīng)驗做法，但也存在發(fā)展路徑單一、要素保障不強、監(jiān)管機制不健全等問題。要以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法出臺實施為契機，進一步完善支持政策，深化農(nóng)村改革，促進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟健康發(fā)展。

新型農(nóng)村集體經(jīng)濟規(guī)模不斷擴大 效益持續(xù)提升 惠農(nóng)富農(nóng)效果明顯

數(shù)量規(guī)模上，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展壯大。黨的十八大以來，有關(guān)部門先后組織開展5批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點，推動村集體成立農(nóng)村經(jīng)濟股份合作社。截至2024年底，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織約98萬個，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員確認工作基本完成，共計確認成員9.3億人。集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)總額9.61萬億元，人均超過1萬元，集體經(jīng)營性資產(chǎn)大多以份額或股份形式量化到成員。

發(fā)展模式上，新型集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式更加多元。各地結(jié)合自身條件，積極探索資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務(wù)、村企聯(lián)營、土地股份合作等途徑，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，部分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過自辦企業(yè)創(chuàng)收。如廣西梧州市龍新村新建、改擴建11個物業(yè)項目，吸引企業(yè)投資，發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟，村集體物業(yè)年租金收入600萬元以上。

經(jīng)營效益上，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟惠農(nóng)能力不斷增強。2023年，全國村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營總收入達2889億元，較上年增長14.4%。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營收入5萬元以上的村占比達到63.7%，比2012年提高42.1個百分點。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟帶農(nóng)增收效果明顯，2023年，農(nóng)民從村級集體經(jīng)濟組織取得的分紅資金為898億元，較上年增長6.4%，人均分紅約97元。

各地發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的經(jīng)驗做法

黨建引領(lǐng)是重要前提。各地將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的各方面全過程，增強集體經(jīng)濟組織為農(nóng)服務(wù)“統(tǒng)”的功能，提升農(nóng)村集體經(jīng)濟組織增收創(chuàng)收能力。山東省高密市以開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)為抓手，將黨領(lǐng)導(dǎo)的組織優(yōu)勢和群眾能動性緊密結(jié)合，提高集體經(jīng)濟組織服務(wù)農(nóng)民群眾的能力。2023年高密市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管面積達39.9萬畝，實施托管服務(wù)的村集體平均增收10萬元以上。

選好致富帶頭人是發(fā)展關(guān)鍵。“頭雁先飛眾雁隨”，發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟要緊緊抓住致富帶頭人這個關(guān)鍵。湖南省長沙市福田村選聘長期在外銷售中藥材的企業(yè)家回鄉(xiāng)擔任村黨支部書記和集體經(jīng)濟組織理事長，帶領(lǐng)全村發(fā)展中藥材產(chǎn)業(yè)，形成了集種植、觀賞、加工、銷售于一體的產(chǎn)業(yè)鏈條，實現(xiàn)了集體經(jīng)濟“薄弱村”向“強村”轉(zhuǎn)變，村集體經(jīng)營性收入超過30萬元。

村企共建共享是有效形式。村集體和企業(yè)聯(lián)合開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟，形成“投資方+技術(shù)方+村集體”模式，既能發(fā)揮好村集體“統(tǒng)”的功能，又能借助企業(yè)市場化經(jīng)營優(yōu)勢。江蘇省宜興市美棲村引進外來資金和技術(shù)團隊，成立混合所有制企業(yè)，發(fā)展玫瑰花全產(chǎn)業(yè)鏈，村集體經(jīng)濟收入從2016年的不足60萬元增加到2023年的945萬元。

深化農(nóng)村改革是不竭動力。各地持續(xù)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，為農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。湖南省支持村集體承建單個投資額在200萬元以下的基礎(chǔ)設(shè)施項目，鼓勵各縣市拿出不超過當年村級集體經(jīng)濟凈利潤的20%，對集體經(jīng)濟組織成員進行獎勵，有效調(diào)動了成員積極性，促進了當?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。

存在的主要問題

集體經(jīng)濟薄弱村數(shù)量仍然較多，發(fā)展路徑相對單一。經(jīng)營收入方面，2022年，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟經(jīng)營凈收益低于5萬元的村還有21.6萬個，占比約40%。其中無經(jīng)營收益的村12.1萬個，占比22%。收入來源方面，沿海地區(qū)、城郊村等區(qū)位較好的地方，主要依賴廠房、商鋪等經(jīng)營性資產(chǎn)租賃。其他地區(qū)的農(nóng)村集體組織經(jīng)營性資產(chǎn)數(shù)量少，主要靠土地發(fā)包、居間服務(wù)，對政策依賴性較強。據(jù)統(tǒng)計，2023年在全國村集體經(jīng)濟總收入中，政府補助收入占比達20.4%，個別省份甚至在70%以上。

要素保障能力不強，集體經(jīng)濟發(fā)展后勁不足。一是缺乏高素質(zhì)帶頭人和專業(yè)化人才。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責(zé)人大多由村“兩委”成員兼任，發(fā)展經(jīng)濟的能力和意愿不強。二是農(nóng)村土地制度改革聯(lián)動不夠，影響集體資產(chǎn)保值增值。三是集體經(jīng)濟組織融資難。民法典、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人地位，但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在申請信用貸款時，難以享受到企業(yè)法人融資政策。倉儲設(shè)施、廠房、苗木活禽等集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)難以通過抵押，獲得銀行業(yè)金融機構(gòu)的貸款。

制度剛性約束弱，內(nèi)部治理和監(jiān)管機制不健全。一是多數(shù)集體經(jīng)濟組織事務(wù)與村“兩委”工作相互交織，以成員代表大會、理事會和監(jiān)事會為基礎(chǔ)的治理機制流于形式，難以形成有效監(jiān)督。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機構(gòu)人力不足，集體資產(chǎn)監(jiān)管隊伍能力弱化，對集體經(jīng)濟活動監(jiān)督不夠及時精準。集體經(jīng)濟組織成員監(jiān)督動力不足，特別是薄弱村長期缺少分紅激勵，成員監(jiān)督集體資產(chǎn)的主動性不高。三是集體資產(chǎn)風(fēng)險防范問責(zé)機制不完善。非人為因素導(dǎo)致的集體資產(chǎn)流失問題，如何判定、怎么問責(zé)等管理辦法還不清晰，導(dǎo)致不少農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理人員怕?lián)L(fēng)險，存在“多一事不如少一事”“寧肯不作為”的消極態(tài)度。

壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的有關(guān)考慮和工作建議

近年來，國家發(fā)展改革委深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于“三農(nóng)”工作的重要論述，結(jié)合編制實施《鄉(xiāng)村全面振興規(guī)劃（2024—2027年）》，安排中央預(yù)算內(nèi)投資支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等方式，推動新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大。

完善農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展政策支持體系。一是會同有關(guān)部門推動《鄉(xiāng)村全面振興規(guī)劃（2024—2027年）》落實落地，通過建立鄉(xiāng)村振興聯(lián)系點等方式，指導(dǎo)地方發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，持續(xù)鞏固提升農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果。二是研究制定壯大縣域富民產(chǎn)業(yè)的政策文件，推動優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合，完善縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展機制。三是繼續(xù)安排中央預(yù)算內(nèi)投資，支持符合條件的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目建設(shè)，完善產(chǎn)業(yè)鏈條，鼓勵符合條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織參與或承擔項目建設(shè)，更好帶動農(nóng)民參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、分享增值收益。

強化農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的要素保障。配合有關(guān)部門加強“人地錢”要素保障，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。一是依托高素質(zhì)農(nóng)民培訓(xùn)、頭雁培育計劃等，加強高素質(zhì)農(nóng)村集體經(jīng)濟經(jīng)營管理人才培育。二是有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，健全收益分配和權(quán)益保護機制。指導(dǎo)地方探索通過出租入股、合作等方式，盤活利用農(nóng)戶合法擁有的住房。三是完善集體經(jīng)濟組織評級授信融資機制，鼓勵融資擔保機構(gòu)對符合條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提供信用貸款擔保服務(wù)。

加強風(fēng)險防范和預(yù)期管理。一是配合有關(guān)部門加強農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理，嚴控集體經(jīng)營風(fēng)險，落實集體經(jīng)濟組織事務(wù)財務(wù)公開制度，保障成員知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。二是強化“三農(nóng)”領(lǐng)域政策與宏觀政策取向一致性評估，為農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展營造穩(wěn)定可預(yù)期的宏觀政策環(huán)境。

完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運行機制。建議結(jié)合法律的實施，及時總結(jié)各地實踐經(jīng)驗，完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運行機制。一是建議進一步規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村黨組織、村委會、村民小組的關(guān)系。實踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的各項職責(zé)大多由村委會或村民小組代為行使，而且村黨支部書記與村委會主任“一肩挑”比重超過95%。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織設(shè)立后，與村黨組織、村委會、村民小組關(guān)系的處理，特別是在土地管理、公共服務(wù)等方面的職責(zé)劃分需要進一步明晰。建議及時總結(jié)經(jīng)驗，完善有關(guān)規(guī)定。二是鑒于當前相當一部分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員已在城鎮(zhèn)落戶并擁有穩(wěn)定工作，但仍持有農(nóng)村承包地、宅基地等權(quán)益。建議適應(yīng)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大趨勢，及時研究細化集體經(jīng)濟組織成員退出條件、補償方式和退出程序等，提高全社會資源配置效率。

來源：《農(nóng)村工作通訊》2025年第9期