孫國(guó)民 長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院特約研究員

黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，國(guó)家“十四五”規(guī)劃和2035遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中提出“全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”的遠(yuǎn)景目標(biāo)?？梢哉f(shuō)，農(nóng)村是我國(guó)現(xiàn)代化和共同富裕建設(shè)的難點(diǎn)和薄弱點(diǎn)，而農(nóng)村要素市場(chǎng)建設(shè)在“三農(nóng)”發(fā)展中具有基礎(chǔ)性地位，處于我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程和鄉(xiāng)村振興重中之重的歷史地位，直接關(guān)乎共同富裕遠(yuǎn)景目標(biāo)和鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。為此，可以嘗試以農(nóng)村宅基地改革為切口，形成加快農(nóng)村要素市場(chǎng)改革的破突點(diǎn)，助力鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)和共同富裕。

一、現(xiàn)狀問(wèn)題

2020年，中農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下發(fā)了《關(guān)于確定農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)有關(guān)事項(xiàng)的函》（中農(nóng)函〔2020〕17號(hào)），新一輪宅基地制度改革穩(wěn)慎推進(jìn)。以浙江為例，對(duì)農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)開展了“四個(gè)探索”：

一是探索完善“住房保障”實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”。探索“宅基地+保障房”為主的多元化資格權(quán)保障模式，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外采用統(tǒng)建或聯(lián)建公寓式住宅予以保障，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)采用城市保障房、貨幣補(bǔ)償?shù)确绞铰鋵?shí)。

二是探索優(yōu)化“盤活利用”推動(dòng)“騰籠換鳥”。探索“權(quán)地不留+留權(quán)不留地”兩種宅基地退出路徑，盤活閑置資源，騰挪發(fā)展空間。

三是探索鼓勵(lì)“村級(jí)賦權(quán)”弘揚(yáng)“民主自治”。充分賦予村集體宅基地所有權(quán)權(quán)能，強(qiáng)化村集體經(jīng)濟(jì)組織在規(guī)劃、分配、審批、監(jiān)管等過(guò)程中的權(quán)責(zé)，允許村集體在權(quán)限范圍內(nèi)自主制定宅基地有償使用和有償選位標(biāo)準(zhǔn)，支持村級(jí)發(fā)展。

四是探索強(qiáng)化“數(shù)字賦能”推進(jìn)“整體智治”。探索數(shù)字化管理應(yīng)用，建立農(nóng)村宅基地規(guī)、批、供、用、管、查、登全流程管理機(jī)制，確保宅基地和農(nóng)民建房審批“一件事”全流程網(wǎng)上辦理。在取得上述成效的同時(shí)，也遇到一些困難問(wèn)題，主要體現(xiàn)在“四個(gè)難”：

1.產(chǎn)權(quán)不清難確認(rèn)。農(nóng)村宅基地改革的關(guān)鍵在于厘清宅基地“所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)”三者之間的關(guān)系，而首當(dāng)其沖的就是確定所有權(quán)。目前，部分老舊農(nóng)房為上代甚至上幾代的老臺(tái)門屋，因繼承關(guān)系不清、分家協(xié)議不完善（如無(wú)父母簽字確認(rèn)等）、連片建筑（如多戶共有）等因素影響造成權(quán)屬不清的情況，在改革試點(diǎn)過(guò)程中，涉及確權(quán)和糾紛處理較為復(fù)雜，影響產(chǎn)權(quán)確認(rèn)進(jìn)度。

2.活權(quán)內(nèi)涵難統(tǒng)一。在“三權(quán)分置”改革中，所有權(quán)一旦確權(quán)，資格權(quán)賦權(quán)、使用權(quán)活權(quán)將成為宅基地改革的重點(diǎn)方向。但在基層改革試點(diǎn)中，各地在資格權(quán)、使用權(quán)探索方面存在很大差異，也就是資格權(quán)和使用權(quán)包括哪些“權(quán)”或者賦予哪些“權(quán)”，以及伴隨“權(quán)”而形成哪些“益”和由誰(shuí)“受益”等問(wèn)題，這在資格權(quán)和使用權(quán)活化以及市場(chǎng)化資源配置中成為農(nóng)村要素市場(chǎng)流通和變現(xiàn)的障礙。

3.權(quán)益保障難變現(xiàn)。中央明確宅基地改革底線是“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”，前兩點(diǎn)有制度性規(guī)定，而“農(nóng)民利益不受損”的探索會(huì)遇到現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，特別是在“留權(quán)不留地”的宅基地退出路徑中，容易出現(xiàn)保留的宅基地資格權(quán)實(shí)際上受宅基地指標(biāo)和用地保障制約等出現(xiàn)既不能及時(shí)變現(xiàn)，又不能交易的情況出現(xiàn)，成為一個(gè)遠(yuǎn)期的空頭期權(quán)，影響了持有人權(quán)益。

4.要素創(chuàng)新難開展。在宅基地改革試點(diǎn)中，遵循國(guó)家提出要“適度放活房屋和宅基地使用權(quán)”的“適度放活”思路，探索要素流動(dòng)和市場(chǎng)化資源配置，設(shè)計(jì)了金融創(chuàng)新產(chǎn)品，如開展農(nóng)房抵押貸款等以支持鄉(xiāng)村振興發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村致富奔現(xiàn)代化。但由于農(nóng)村閑置用房激活和抵押貸款中存在無(wú)法對(duì)抵押品進(jìn)行價(jià)值評(píng)估和無(wú)法實(shí)現(xiàn)價(jià)值變現(xiàn)的情況存在，一旦銀行貸款發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，難以實(shí)現(xiàn)抵押品的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。

二、對(duì)策建議

農(nóng)村宅基地改革關(guān)系廣大群眾的切身利益，是中國(guó)鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施和農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的應(yīng)有內(nèi)涵，也是加快建設(shè)農(nóng)村要素市場(chǎng)化改革的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容。結(jié)合上述困難問(wèn)題，建議農(nóng)村宅基地改革可嘗試探索“頂層設(shè)計(jì)、專班運(yùn)作、要素改革、立法跟進(jìn)”的路徑，積極推動(dòng)農(nóng)村要素市場(chǎng)化配置，為建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)奠定基礎(chǔ)。

1.在發(fā)展布局上強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。

發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)布局謀篇的作用，綱舉目張。一是劃定底線。堅(jiān)持“三個(gè)不”，即土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損，在此基礎(chǔ)上推動(dòng)改革試點(diǎn)。二是允許破法。法無(wú)禁止即可為，甚至在現(xiàn)有法律框架下，凍結(jié)原有涉及宅基地方面的法律法規(guī)，允許地方探索宅基地“三權(quán)分置”后的市場(chǎng)化改革，并配套“容錯(cuò)機(jī)制”予以保障。三是案例推廣。加快形成可供復(fù)制的制度創(chuàng)新成果，重點(diǎn)形成“最佳實(shí)踐案例”及其激勵(lì)機(jī)制，供全國(guó)比選推廣。

2.在組織建設(shè)上強(qiáng)化專班運(yùn)作。

通過(guò)專班化運(yùn)作，加快推動(dòng)農(nóng)村宅基地改革落地。一是摸清底數(shù)，甄別產(chǎn)權(quán)。借助專班以及法律專業(yè)人士參與，在摸清底數(shù)基礎(chǔ)上推進(jìn)先行先試，盡快確定產(chǎn)權(quán)并探索“三權(quán)分置”，完成基礎(chǔ)性工作。二是完善政策，強(qiáng)化保障。重點(diǎn)完善宅基地改革政策體系，細(xì)化配套實(shí)施辦法和細(xì)則，明確任務(wù)清單和路線圖，引導(dǎo)上下協(xié)同推進(jìn)宅基地改革試點(diǎn)，加快工作進(jìn)度。三是加快探索，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。按照“出模式、出經(jīng)驗(yàn)、出人才、出隊(duì)伍”的思路，精準(zhǔn)總結(jié)農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)成果，為全國(guó)面上宅基地改革提供鏡鑒。

3.在實(shí)踐探索上強(qiáng)化要素改革。

推動(dòng)宅基地等要素的市場(chǎng)化改革，推動(dòng)農(nóng)民增收和共同富裕。一是加快形成賦權(quán)內(nèi)涵延伸。在“三權(quán)分置”改革中，深化賦權(quán)內(nèi)涵及對(duì)“權(quán)”的創(chuàng)新延伸，強(qiáng)化“三權(quán)”的獨(dú)立性和組合性相結(jié)合的改革探索與運(yùn)用，高質(zhì)量活化“三權(quán)”，為要素市場(chǎng)化奠定基礎(chǔ)。二是加快形成農(nóng)村要素流動(dòng)。在賦權(quán)和活權(quán)得到創(chuàng)新延伸以后，農(nóng)村要素市場(chǎng)的設(shè)計(jì)就至關(guān)重要，可以通過(guò)建立全國(guó)性或者省域農(nóng)村宅基地網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，著力解決信息不對(duì)稱問(wèn)題，試行推動(dòng)使用權(quán)和資格權(quán)讓渡的市場(chǎng)化資源配置交易，激活沉睡的農(nóng)村閑置房和宅基地等要素，促進(jìn)農(nóng)民多渠道增收。三是加快形成多維改革兼容。推動(dòng)宅基地改革同集體產(chǎn)權(quán)改革兼容，通過(guò)引入集體產(chǎn)權(quán)房制度，向上推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，向下解決部分回流人口、城市人口、鄉(xiāng)賢等“居者有其居”和“居者可其居”的問(wèn)題。推動(dòng)宅基地改革同共同富裕改革兼容，騰出農(nóng)村文旅產(chǎn)業(yè)、融資租賃、文化創(chuàng)意、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等發(fā)展空間，保障農(nóng)民受益分配權(quán)，促進(jìn)農(nóng)民增收和農(nóng)村現(xiàn)代化，補(bǔ)齊農(nóng)村高質(zhì)量和現(xiàn)代化發(fā)展的短板。同時(shí)，還可以與地方特色相融，特別是將宅基地改革作為“共同富裕示范區(qū)”建設(shè)的重要載體，有效發(fā)揮杠桿作用。推動(dòng)宅基地改革同現(xiàn)代化發(fā)展改革兼容，把農(nóng)村宅基地改革納入農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的范疇，為農(nóng)村致富奔現(xiàn)代化探索新經(jīng)驗(yàn)、新樣本和新貢獻(xiàn)。

4.在制度建設(shè)上強(qiáng)化立法跟進(jìn)。

基于公認(rèn)的、成熟的制度規(guī)范，開展國(guó)家和省級(jí)層面的多層次立法。一是可固化的重大制度。對(duì)重大的、原則性的相關(guān)制度，可以全國(guó)立法，如宅基地改革的底線及“最佳實(shí)踐案例”形成的成熟制度等。同時(shí)，還可探索有中國(guó)特色的《宅基地法》以及通過(guò)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》予以立法。二是差異化的特色制度。對(duì)于不宜在全國(guó)通行的宅基地改革做法，可以考慮省級(jí)人大立法，比如“三權(quán)分置”的一般化制度路徑和再創(chuàng)新再延伸的制度性做法（如創(chuàng)設(shè)宅基地上房屋的租賃權(quán)）可以分別在國(guó)家和省級(jí)層面分別立法。三是案例化的創(chuàng)新制度。具有地方特色的宅基地改革試點(diǎn)案例，可以編制農(nóng)村宅基地改革案例庫(kù)，甚至可以納入縣市層面的宅基地改革制度文件中。