黃河流域是我國重要的生態(tài)屏障，是橫貫東中西三大區(qū)域的重要經(jīng)濟帶，也是我國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實現(xiàn)共同富裕的重點區(qū)域，在國家經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)安全方面具有十分重要的戰(zhàn)略地位。２０１９年９月１８日，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上明確指出，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展一樣，是重大國家戰(zhàn)略。２０２１年１０月８日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，這是指導(dǎo)當(dāng)前和今后一個時期黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。１０月２０到２２日，習(xí)近平總書記來到黃河入?？诳疾欤⒅鞒终匍_深入推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會指出，沿黃河省區(qū)要落實好黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略部署，堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的現(xiàn)代化道路。

推動黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展，是貫徹落實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟發(fā)展的重要舉措，為沿黃各省區(qū)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供了重大歷史機遇。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略之后，國家部委、沿黃省市認(rèn)真貫徹落實習(xí)近平總書記重要講話精神，制定規(guī)劃、落實戰(zhàn)略、安排項目，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、流域水土治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域都有大規(guī)劃、大戰(zhàn)略、大項目和大政策，“南北呼應(yīng)、東西交融”的區(qū)域發(fā)展大格局正在逐步形成。然而，在軟性基礎(chǔ)設(shè)施方面，還需要加大研究力度、創(chuàng)新力度和建設(shè)力度，尤其是在推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)同合作機制方面，需要出大招、出真招、出實招、見成效。由此，筆者認(rèn)為，可充分發(fā)揮流域各省區(qū)作用，探索建立“５＋２”協(xié)同合作機制。

探索建立五個方面協(xié)同合作機制

黃河流域產(chǎn)業(yè)協(xié)同合作機制。黃河流域不同于長江流域，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中需要優(yōu)先考慮生態(tài)脆弱性和水土保護(hù)，需要在嚴(yán)格保護(hù)中推動產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的有機統(tǒng)一。建議黃河流域９省區(qū)建立產(chǎn)業(yè)項目合作開發(fā)和協(xié)同發(fā)展機制，按照節(jié)水原則和綠色發(fā)展要求，商定產(chǎn)業(yè)項目落地標(biāo)準(zhǔn)，避免惡性競爭；同時，鼓勵上中游省份利用資源優(yōu)勢在下游省份的產(chǎn)業(yè)園區(qū)投資建設(shè)產(chǎn)業(yè)項目，形成“產(chǎn)業(yè)飛地”。通過產(chǎn)業(yè)合作和協(xié)同發(fā)展，帶動流域經(jīng)濟社會均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。

黃河流域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源開發(fā)的協(xié)同合作機制。建議以實施黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略為契機，建立基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)的聯(lián)動機制，共同推動流域軟硬件發(fā)展環(huán)境的改善。黃河流域資源豐富，然而資源開發(fā)和利用需要考慮黃河防洪要求和生態(tài)保護(hù)需要，確保黃河安瀾。這就要求黃河流域在資源開發(fā)方面統(tǒng)籌行動，相互協(xié)同，共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理。尤其是水資源，需要統(tǒng)一調(diào)配，以使用效率為優(yōu)先導(dǎo)向，提高整個領(lǐng)域的資源利用效率。

流域治理、生態(tài)補償和公共政策協(xié)同合作機制。在高質(zhì)量發(fā)展的新階段，大江大河的環(huán)境治理、生態(tài)治理、社會治理和經(jīng)濟治理都需要上下游聯(lián)動、左右岸協(xié)調(diào)。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，需要建立流域治理的聯(lián)動機制。在建立公共政策協(xié)同機制過程中，需要重點考慮和優(yōu)先設(shè)計流域生態(tài)補償機制。流域省區(qū)要認(rèn)真落實《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》，逐步建立流域橫向生態(tài)補償機制。同時，樹立全國“一盤棋”和共同富裕的發(fā)展理念，流域下游和東南沿海地區(qū)向黃河上游水源地、黃河中游水土保護(hù)帶實行生態(tài)補償機制，通過國家層面的轉(zhuǎn)移支付和公共政策協(xié)同合作實現(xiàn)共同富裕，將黃河建設(shè)成為生態(tài)河、文明河和幸福河。

黃河流域高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同評價機制。建議充分發(fā)揮黃河流域“智庫聯(lián)盟”的作用，多方聯(lián)手共同建立黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，并在此基礎(chǔ)上建立黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的評價體制和機制，定期發(fā)布黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的動態(tài)進(jìn)展，引導(dǎo)流域省區(qū)之間主動協(xié)同合作和共享發(fā)展。近期，尤其是要堅持正確政績觀，準(zhǔn)確把握保護(hù)和發(fā)展關(guān)系，探索建立能夠充分體現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展科學(xué)時序的合作機制和評價機制，避免“一哄而上”和“超前開發(fā)”，為奏響黃河流域協(xié)同發(fā)展“大合唱”提供決策參考。

國家重大戰(zhàn)略區(qū)域的協(xié)同合作機制。構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，需要京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等五大國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略之間的戰(zhàn)略協(xié)同。建議從構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的大局出發(fā)，探索建立五大國家區(qū)域戰(zhàn)略之間的協(xié)同合作機制，在生態(tài)合作、產(chǎn)業(yè)合作、創(chuàng)新合作、文化合作等方面積極探索，建立合作清單，實現(xiàn)項目化管理，協(xié)同構(gòu)建能夠支撐國內(nèi)大循環(huán)的協(xié)調(diào)發(fā)展格局，在協(xié)同合作的基礎(chǔ)上擴大更高水平的國際大循環(huán)，逐步形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。黃河流域可以在更大范圍內(nèi)借勢借力發(fā)展，積極對接京津冀、長三角等區(qū)域重大戰(zhàn)略，融入西部大開發(fā)新格局和中部崛起新局面。推動黃河流域與長江流域生態(tài)保護(hù)合作，實施三江源、秦嶺、若爾蓋濕地等跨流域重點生態(tài)功能區(qū)協(xié)同保護(hù)和修復(fù)，加強生態(tài)保護(hù)政策、項目、機制聯(lián)動，以保護(hù)生態(tài)為前提適度引導(dǎo)跨流域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

做好兩篇文章

“５＋２”協(xié)同合作機制中的“２”是兩大特殊的合作機制，即黃河流域的“水機制”和“碳機制”。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)是要做好兩篇文章：

一是水文章，就是做好生態(tài)保護(hù)的文章，實現(xiàn)從科學(xué)治水到高效用水的體制機制轉(zhuǎn)換；在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，考慮局部性通航和季節(jié)性通航，最大限度發(fā)揮“水”的作用。在用水和節(jié)水方面，需要樹立由“取”到“安”的黃河治理新思維，堅持“綠水青山就是金山銀山”的新理念，貫徹生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、以水而定、量水而行的新方針，因地制宜、分類施策，制定差異化發(fā)展路線圖，實現(xiàn)水資源效益最大化。

二是碳文章，就是做好高質(zhì)量發(fā)展的文章，建設(shè)推動“碳達(dá)峰”“碳中和”實現(xiàn)的合作機制。抓緊核算黃河流域碳足跡分布現(xiàn)狀，規(guī)劃流域碳達(dá)峰時間表，論證建設(shè)黃河流域“碳中和先行區(qū)”，推動流域碳合作，將生態(tài)保護(hù)、高質(zhì)量發(fā)展與碳中和結(jié)合起來，在碳排放方面實現(xiàn)從流域示范向服務(wù)全國的跨越，為我國實現(xiàn)２０３０年前達(dá)到峰值，２０６０年前實現(xiàn)碳中和目標(biāo)貢獻(xiàn)力量。

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是一個跨區(qū)域的重大發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)實施中需要樹立一種超越地方和局部的“大系統(tǒng)”思維，以融合與共生發(fā)展為目標(biāo)，打破行政區(qū)劃界限，實現(xiàn)政策聯(lián)動一體化，完善區(qū)域互動合作機制。在構(gòu)建協(xié)同合作機制中，需要突出黃河治理的全局性、整體性和協(xié)同性，推動由黃河源頭至入海口的全域統(tǒng)籌和科學(xué)調(diào)控，深化流域治理體制和市場化改革，綜合運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、硬性工程措施和柔性調(diào)蓄手段，著力防范水之害、破除水之弊、大興水之利、彰顯水之善，為重點流域治理提供經(jīng)驗和借鑒，開創(chuàng)大江大河治理新局面。

作者：余東華（山東大學(xué)黃河國家戰(zhàn)略研究院副院長、經(jīng)濟學(xué)院教授）