封面新聞·華西都市報特別報道組記者 曹笑 刁明康 雷遠(yuǎn)東 陳光旭 楊瀾 郝瑩 伍勇

2021年10月18日，成都人民南路，四川省人大常委會機關(guān)所在地。

下午15時至18時，參與了三省人大共同立法全過程的省人大城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境資源保護委員會（以下簡稱“城環(huán)資委”）主任委員梁偉華、省人大常委會法制工作委員會（以下簡稱“法工委”）主任黃智剛，先后接受了封面新聞·華西都市報特別報道組的采訪。這是那群敢于“吃螃蟹”的人中的兩個代表。

“吃螃蟹”的最大樂趣，在于啃了一盤子的硬殼就為嘗到那一口鮮美。

一水連三省，“一法”治三地?！肮餐⒎ㄟ^程艱難曲折，但結(jié)果圓滿美好”，這是兩人的共同認(rèn)識。

四川省人大常委會是三省赤水河流域保護共同立法的牽頭方。赤水河流域共同立法對跨流域地方共同立法進行了有益探索。三省將在全國人大常委會的指導(dǎo)下做好總結(jié)工作，為其他區(qū)域共同立法提供可復(fù)制、可借鑒的經(jīng)驗、做法。

赤水河又名“美酒河”，河的兩岸有著著名的茅臺、郎酒和習(xí)酒。封面新聞資料圖

共同立法·之前——酒美水不清

赤水河，是云貴川三省的界河。無法分河而治，只能共同保護——這種共識的達成，經(jīng)歷了許多的時光歲月甚至波折。

城環(huán)資委是省人大具體負(fù)責(zé)對城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護、礦產(chǎn)資源等工作提出有關(guān)立法議案和審議的專門委員會。梁偉華曾擔(dān)任過赤水河四川境內(nèi)的瀘州市兩屆、共9年的副市長。

在他的記憶中，那時對于赤水河的管理，是以河中心為界，“有一次，一輛客車掉了下去，沖入赤水河。這起事故，三個省算誰的責(zé)任？幾方就用皮尺來拉，離誰更近、事故就統(tǒng)計到誰的頭上，就誰來負(fù)責(zé)?！薄皩τ诔嗨拥谋Ｗo，左右岸，有的重視，有的不重視；上下游更是這樣。”

在他看來，赤水河沿岸的三省4市14個縣（市、區(qū)），功能定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都不一樣，環(huán)境準(zhǔn)入、監(jiān)管執(zhí)法尺度等也有所不同，個別地方的礦產(chǎn)資源、旅游資源開發(fā)過度；化工項目、網(wǎng)箱養(yǎng)殖、捕撈、采砂開礦和碼頭堆放、貯存煤炭以及生活垃圾填埋場，沿河沿岸星羅棋布，“一段時期，大概是上世紀(jì)90年代到2010年前后，赤水河一些河段，生態(tài)環(huán)境惡化非常嚴(yán)重，水源污染、垃圾遍布，哪里是什么美景河、生態(tài)河，簡直就是污水河?！?/span>

共同立法·緣起——共抓大保護

一方面，赤水河在云貴川三省的流域面積占比不同，三省立法需求也不盡相同；另一方面，為保護赤水河，三省均做了一定努力和積極探索，但生態(tài)修復(fù)成效與新發(fā)展階段提出的綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展要求仍存在差距。同時，三省都知道保護赤水河不是某個省的“家務(wù)事”，可怎么就會想到共同立法？全國還沒有過類似的先例。

黃智剛說，這緣起于全國人大常委會的一次執(zhí)法檢查。

黃智剛大學(xué)畢業(yè)后，先在企業(yè)、政府部門工作，后來到了四川省人大常委會機關(guān)，這一干就是20多年。在任法工委主任之前，在省人大數(shù)個專委會和常委會辦事工作機構(gòu)工作過。這次立法的許多重要節(jié)點和細(xì)節(jié)，他都印象深刻。

他說，2019年4月，栗戰(zhàn)書委員長在四川開展水污染防治法執(zhí)法檢查時，要求四川加強同上游省份的協(xié)作力度，推動赤水河流域治理保護達到系統(tǒng)治理的最佳效果。“2020年6月28日、2021年1月15日，委員長先后兩次就三省共同立法保護赤水河流域工作作出重要批示，要求實現(xiàn)區(qū)域立法從‘聯(lián)動’到‘共立’，為其他地區(qū)相關(guān)立法提供借鑒。”

四川古藺太平鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)卮虺觥跋癖Ｗo我們的眼睛一樣保護赤水河”標(biāo)語。封面新聞資料圖

2021年1月和5月，沈躍躍副委員長分別在北京、四川瀘州召開座談會，推動云貴川三省赤水河流域保護共同立法。2020年，全國人大環(huán)資委、常委會法工委先后4次與三省人大召開視頻會議，協(xié)調(diào)三省聯(lián)動，提供指導(dǎo)支持；并在2021年5月，到瀘州對共同決定草案給予現(xiàn)場指導(dǎo)。

黃智剛介紹：“三省省委都高度重視、統(tǒng)籌部署、全力推進赤水河流域保護共同立法工作。四川省委更是將赤水河流域保護共同立法作為省委確定的重大立法項目和‘一號’立法任務(wù)，省委主要領(lǐng)導(dǎo)親自部署，由省人大常委會精心組織、全力推進?！?/span>

共同立法·困境——從哪里下“嘴”

但什么是“共同立法”，大家心里都沒數(shù)?！耙郧邦^腦里只有‘協(xié)同立法’這個概念。”后來經(jīng)反復(fù)討論研究，達成一個共識：“共同立法，就是形成一個內(nèi)容上完全一致的共同文本，由三省人大常委會按法定程序?qū)徸h通過后，同步實施?！?/span>

赤水河具有流動性、跨區(qū)域性，相關(guān)生態(tài)環(huán)保問題也具有共性和聯(lián)動性，依靠單一行政區(qū)劃無法解決流域管理難題，必須依靠跨行政區(qū)劃的協(xié)調(diào)配合，以系統(tǒng)性思維和法治觀念完善三省協(xié)同保護機制，形成上下游聯(lián)動、干支流統(tǒng)籌、左右岸合力。而三省流域內(nèi)資源稟賦、發(fā)展需求、功能定位、產(chǎn)業(yè)布局、保護方式和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等存在差異，“分河而治”帶來的流域管理難題較為突出。

黃智剛說，這種情況下咋個來弄這個共同文本？“最初很傷腦筋”，而且“三個省各自的關(guān)注點、需求也存在差異，很難達成一致?！?/span>

黃智剛介紹，按照省委指示，四川省人大常委會領(lǐng)導(dǎo)先后于2019年8月、2020年1月，赴貴州考察調(diào)研、對接溝通，學(xué)習(xí)先進經(jīng)驗，“因為貴州在2011年7月，就率先出臺了全國省級層面第一部關(guān)于流域保護的地方性法規(guī)——《貴州省赤水河流域保護條例》?！?/span>

2020年6月，四川省人大常委會第一次審議《四川省赤水河流域保護條例（草案）》，專門書面征求云南、貴州兩省人大常委會的意見建議。2020年8月17日至20日，四川又先后赴云南、貴州調(diào)研交流，三方商定由四川作為牽頭省份，負(fù)責(zé)銜接聯(lián)絡(luò)，建立三省人大常委會秘書長聯(lián)席會議機制。

隨后，四川起草了一個共同文本，多次征求意見，反復(fù)修改，仍然分歧較大，重點各不相同，共識難以完全達成。大半年時間過去了，啃了一盤子的硬殼，仍然沒有嘗到“河鮮”。

共同立法·專班——“四渡赤水河”

2021年4月9日，三省人大常委會第二次秘書長聯(lián)席會議，在成都召開。黃智剛回憶：這次會議是共同立法的一個重要轉(zhuǎn)折點。

全國人大環(huán)資委、常委會法工委的領(lǐng)導(dǎo)同志專程到會指導(dǎo)，會同三省人大常委會秘書長深入交流，再次學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平總書記“綠水青山就是金山銀山”和長江流域共抓大保護的思想，達成“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治”的一致共識。同時決定立即成立三省聯(lián)合工作專班，沿赤水河開展共同調(diào)研、起草共同文本。

回憶起當(dāng)天的情形，接受采訪時的黃智剛依然有些激動：組建專班這個決定非常重要！“讓共同立法駛?cè)肓丝燔嚨溃构餐⒎ǖ靡愿哔|(zhì)量、高效率地推進?！?/span>

4月18日至21日，由三省人大（城）環(huán)資委、常委會法工委等專委會和辦事工作機構(gòu)，抽調(diào)人員組成的工作專班共20余人，從赤水河源頭開始、一直到赤水河終端，沿云南鎮(zhèn)雄、貴州習(xí)水、四川古藺、四川合江，“四渡赤水河”，一路實地了解赤水河的真實現(xiàn)狀與現(xiàn)實難點。

專班合影

這次調(diào)研，讓黃智剛感觸很深：“調(diào)研的過程，就是溝通的過程，也是形成共識的過程?！薄凹劝l(fā)現(xiàn)別人的問題，也看到了自己的不足。通過調(diào)研，大家感到收獲很大，深入了解掌握了赤水河沿岸各省的保護現(xiàn)狀、存在問題、產(chǎn)業(yè)布局、民生需求等第一手情況，明確了方向，溝通了感情，增進了友誼。大家認(rèn)識到，不能脫離實際，關(guān)起門來搞立法，而要立足實際，關(guān)注民生，切實體現(xiàn)保護優(yōu)先、綠色發(fā)展的總體立法要求?！?/span>

4月20日，在調(diào)研的過程中，專班參觀了紅軍四渡赤水紀(jì)念館。黃智剛現(xiàn)場感慨道：“紅軍當(dāng)年那么艱難，前有堵截、后有追兵，隨時有犧牲的危險。這次我們的調(diào)研任務(wù)很艱巨，雖然也是四渡赤水，但跟當(dāng)年紅軍面臨的困難相比，那是天壤之別。我們要發(fā)揚紅軍四渡赤水的精神，心往一處想、勁往一處使，按時完成共同文本起草任務(wù)?！?/span>

專班在赤水河調(diào)研

當(dāng)天晚上，專班住習(xí)水。晚飯后下起了大雨，專班成員們不顧白天調(diào)研的疲勞，打著傘在賓館內(nèi)的湖畔，邊散步邊討論?！澳峭聿恢挥X中我們沿湖走了一個多小時，一邊走一邊商量，文本該怎么架構(gòu)，各方的關(guān)注重點是什么，哪一條該寫什么、怎么措辭……大家完全沉浸在討論問題中，而這雨也好似一場及時雨，使這次特別的討論顯得格外理性和冷靜……大家通過充分交流，溝通得非常順暢，了解了彼此關(guān)切，消除了誤解分歧?！闭f到這里，黃智剛舒了一口氣，讓人感覺他如釋重負(fù)。

共同立法·興奮——膏肥蟹更美

4月22日，專班一行回到成都，住進了成都人民南路的人大賓館。

4月23日，專班開始共同起草文本，“我們先討論確定了框架，然后打在投影儀上，一條一條、一個字一個字地?fù)?；之后交換著審看，相互再次確認(rèn)。一共寫了16條，形成共同立法專班稿（草案）?！?/span>

黃智剛說，寫完之后，已是晚上10點，“大家都很激動！很興奮！歡呼起來！就在那個會議室，不知誰先開始唱起歌頌紅軍四渡赤水的歌；也不知怎么大家就手挽手了，一起唱，大聲地唱！大家相互擊掌祝賀，最后以投影儀上共同決定文本為背景集體合影，這時大家一直緊繃的嚴(yán)肅面容終于露出了燦爛的微笑，這笑容發(fā)自內(nèi)心，很甜……”

手挽手唱歌

第二天，不少同志說，“昨晚，睡得特別香、特別沉、特別放松?！币灿型菊f，“太興奮，難以入睡。”

后來，專班成員將稿子分別帶回，向各自省人大常委會報告，“這一次，各省的反饋意見除個別文字外，都沒有大的不同意見?！?/span>

回顧共同決定的起草過程，黃智剛發(fā)自內(nèi)心地感慨道：“如果沒有全國人大的全程指導(dǎo)，三省省委的堅強領(lǐng)導(dǎo)，三省人大常委會的全力推進和工作專班全體同志的努力工作，此次共同立法真有可能成為一項不可能完成的任務(wù)，‘膏肥蟹美’的滋味也沒法嘗到?！?/span>

后來，梁偉華介紹，共同決定和條例正式施行之前，三省人大常委會統(tǒng)一步調(diào)，同時召開新聞發(fā)布會、貫徹實施座談會；正式實施之后，三省人大常委會，都對共同立法進行了總結(jié)；三省人大相關(guān)專委會，彼此都加強了聯(lián)系和溝通，商討具體怎么做。

專班座談會

省級層面。三省政府及相關(guān)部門，以各種方式，建立聯(lián)防聯(lián)治：四川省自然資源廳副廳長丁湘介紹，四川正加快赤水河支流高排放企業(yè)的關(guān)停退出，同時已關(guān)停小造紙廠、小釀酒作坊340家，退出47座小水電站；云南、貴州兩省的支流整治工作也正依法推進。

市級層面。為推動共同決定和條例的落地落實，在其正式施行兩個月后的9月1日，貴州遵義市、畢節(jié)市、云南昭通市、四川瀘州市人大常委會第一次主任聯(lián)席會議，在瀘州召開。會議形成了協(xié)議，重點是貫徹落實保護赤水河的共同決定和條例。

其他層面。赤水河沿岸的黨委、人大、政府，以多種形式、不同方式，開展交流與合作，探討共同執(zhí)法。

梁偉華還透露：2022年，三省人大常委會將進行一次聯(lián)合執(zhí)法檢查。

黃智剛后來介紹：四川、重慶開展嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同立法，四川的條例也征求了陜西、甘肅的意見，借鑒和推廣赤水河流域保護共同立法的經(jīng)驗和成果。