在中國共產(chǎn)黨成立100周年之際，中央組織部決定，對(duì)在縣（市、區(qū)、旗）委書記崗位上取得優(yōu)異成績的于長輝等103名同志，授予全國優(yōu)秀縣委書記稱號(hào)，予以表彰。這是對(duì)扎根中國基層工作的優(yōu)秀干部做出實(shí)績的高度認(rèn)可，也是對(duì)投身于基層工作的廣大黨員干部的激勵(lì)。
2021年6月29日，中共中央政治局委員、中央組織部部長陳希在北京出席全國優(yōu)秀縣委書記表彰會(huì)議并講話。新華社記者 張領(lǐng) 攝
“郡縣治，天下安”。
縣一級(jí)行政單位處于中國的五級(jí)行政機(jī)構(gòu)中自下而上的第二級(jí)，僅高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，在中國共產(chǎn)黨的組織結(jié)構(gòu)和國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中處于承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)班子，肩負(fù)著本轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、脫貧攻堅(jiān)、生態(tài)治理、干部隊(duì)伍建設(shè)等多項(xiàng)工作任務(wù)。由于區(qū)域間的差異明顯，上述工作任務(wù)的完成需要領(lǐng)導(dǎo)班子從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā)，選擇合適的政策突破口和側(cè)重點(diǎn)，穩(wěn)扎穩(wěn)打，真扎實(shí)干，才能在較短的時(shí)間內(nèi)做出實(shí)績。
目前，我國共有2800多位縣委書記。從此次表彰的103名優(yōu)秀縣委書記，我們可以看出中國基層干部任用與治理中的幾點(diǎn)邏輯。
文 | 張牧揚(yáng) 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政研究院院長助理、副教授
編輯 | 謝芳 瞭望智庫
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交流調(diào)動(dòng)與干部培養(yǎng)
此次表彰的103名優(yōu)秀縣委書記，大多數(shù)都有著多個(gè)地方、多個(gè)職位的任職經(jīng)歷，這是中國基層干部任用與治理的一個(gè)重要邏輯。
在世界上大多數(shù)國家，很難想象由完全沒有本地經(jīng)歷的官員擔(dān)任一地的黨政領(lǐng)導(dǎo)人。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)人由上一級(jí)黨委組織部安排，存在廣泛的跨區(qū)域調(diào)動(dòng)。
2021年7月2日，山東東營市墾利區(qū)一邦農(nóng)業(yè)公司耐鹽堿水稻實(shí)驗(yàn)基地，墾利區(qū)委書記劉斯杰（中）和企業(yè)負(fù)責(zé)人察看水稻長勢。新華社發(fā)（程永鋒 攝）
這種跨區(qū)域調(diào)動(dòng)的重要意義，可以從三個(gè)方面來理解：
第一個(gè)方面是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的培養(yǎng)。
中國疆域遼闊，地區(qū)間發(fā)展水平差異明顯，即便是同一省甚至同一地級(jí)市內(nèi)，不同縣的自然資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平也會(huì)存在明顯差異，從而導(dǎo)致每個(gè)縣的政府工作側(cè)重點(diǎn)明顯不同。
2013年6月28日，習(xí)近平總書記在全國組織工作會(huì)議上就指出，干部成長是有規(guī)律的，年輕干部從參加工作到走向成熟，成長為黨和國家的中高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，需要經(jīng)過必要的臺(tái)階、遞進(jìn)式的歷練和培養(yǎng)。
通過區(qū)域間的調(diào)動(dòng)，可以讓領(lǐng)導(dǎo)干部在不同的環(huán)境下，培養(yǎng)多方面的工作能力，起到了“墩墩苗”的效果。
第二個(gè)方面是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的激勵(lì)。
自1982年黨的十二大提出干部年輕化以來，領(lǐng)導(dǎo)干部任職有著明確的年齡限制。一般而言，省部級(jí)干部的任職年齡上限為65歲，廳局級(jí)及以下干部的任職年齡上限為60歲。
一方面，多數(shù)大學(xué)畢業(yè)進(jìn)入公務(wù)員的年齡在22歲左右，部分更高學(xué)歷的畢業(yè)生，進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的年齡更大，絕大部分公務(wù)員在系統(tǒng)內(nèi)工作的年限在35-38年；另一方面，中國的政府層級(jí)在全世界范圍內(nèi)屬于較多的水平，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到中央共分為五個(gè)層級(jí)，且每個(gè)層級(jí)還設(shè)正、副兩個(gè)子級(jí)別。
根據(jù)2019年中共中央辦公廳印發(fā)的《公務(wù)員職務(wù)、職級(jí)與級(jí)別管理辦法》，公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)共分為10層27級(jí)。在一定意義上，地區(qū)間調(diào)動(dòng)也是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的激勵(lì)，促使他們在不同的職位上有所作為，實(shí)現(xiàn)職業(yè)生涯的價(jià)值。
第三個(gè)方面是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔。
科層制的一大特點(diǎn)是金字塔型職位結(jié)構(gòu)，越往上層職位越少。截至2020年底，全國（不含港、澳、臺(tái)地區(qū)）共有31個(gè)省級(jí)行政單位、333個(gè)地級(jí)行政單位和2847個(gè)縣級(jí)行政單位，這意味著上一級(jí)黨政機(jī)關(guān)只有下一級(jí)黨政機(jī)關(guān)職位數(shù)的10%。如何從下一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部中選拔“德、能、勤、績、廉”兼?zhèn)涞暮酶刹?，并不是一件容易事?
其中一個(gè)難點(diǎn)是如何區(qū)分“績”和“能”。
“績”是指領(lǐng)導(dǎo)干部在一地任職期間干出的成績，但成績的好壞還取決于天時(shí)、地利、人和，有些縣的自然條件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，干出一些成績并不是難事，有一些縣的自然條件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)則較差，即便花了吃奶的功夫，也未必能取得很好的成績。通過將領(lǐng)導(dǎo)干部在不同自然條件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的地區(qū)間調(diào)動(dòng)，有助于更好地通過“績”認(rèn)識(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部的“能”。此次表彰的縣委書記中，有不少既在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的縣工作過，也在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的縣工作過，且都取得了不錯(cuò)的實(shí)績。
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為一地官，謀一地事
從組織角度看，地方領(lǐng)導(dǎo)干部在地區(qū)間調(diào)動(dòng)有利于領(lǐng)導(dǎo)干部的培養(yǎng)、激勵(lì)和選拔，但也同樣面臨一些問題。
領(lǐng)導(dǎo)干部從一個(gè)地方調(diào)動(dòng)到另一個(gè)地方，或者從一個(gè)地方崗位調(diào)動(dòng)到另一個(gè)崗位，是對(duì)其原有工作經(jīng)驗(yàn)和習(xí)慣的一種“創(chuàng)造性破壞”。繼續(xù)保持原有的工作習(xí)慣，無疑是在“刻舟求劍”。
2020年1月1日，睢縣縣委書記吳海燕（右）在睢縣中醫(yī)院醫(yī)養(yǎng)中心看望慰問老人。新華社發(fā)
此次表彰的優(yōu)秀縣委書記中，對(duì)這一問題處理得比較得力。在他們中，不少都有從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好縣調(diào)任到經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差縣的經(jīng)歷，有些縣當(dāng)時(shí)仍然屬于國家級(jí)貧困縣。如何處理好調(diào)動(dòng)初期的心理落差，合理運(yùn)用過去工作中積累的經(jīng)驗(yàn)，盡心盡責(zé)做好新的崗位上的工作，是每一位地方領(lǐng)導(dǎo)干部需要解決的問題。
要求領(lǐng)導(dǎo)干部做到“為一地官，謀一地事”，是中國共產(chǎn)黨干部工作的一個(gè)重點(diǎn)。領(lǐng)導(dǎo)干部的家庭背景、教育背景、工作經(jīng)歷都各不相同，被安排到各個(gè)地方、各個(gè)崗位之后，要樹立起“從頭再來”的工作意識(shí)，在新的地方、新的崗位上做好新的工作。如何鼓勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部充分發(fā)揚(yáng)既往的工作經(jīng)驗(yàn)，又非囿于前一個(gè)崗位上取得的成績而止步不前，是組織工作中的一個(gè)難點(diǎn)。
令人欣慰的是，絕大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部無論在何地任職，都能積極投身到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的工作中去，這一定程度上印證了中國共產(chǎn)黨對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部的培養(yǎng)、激勵(lì)和選拔機(jī)制的良好效果。
領(lǐng)導(dǎo)干部要做到“為一地官，謀一地事”，需要深入基層一線，了解當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，傾聽當(dāng)?shù)鼐用窈推髽I(yè)的訴求，才能謀劃地方發(fā)展的大局。既需要腳力、體力，也需要巧力、智力。此次表彰的103名優(yōu)秀縣委書記，幾無例外地都做了深入的基層調(diào)研工作，并在“為一地官，謀一地事”方面表現(xiàn)優(yōu)異。
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“新官”要處理好“舊賬”
在頻繁的調(diào)動(dòng)之下，地方黨政機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)人形成了“鐵打的營盤，流水的兵”的局面。
云南劍川縣委書記聶金輝（右一）在劍川縣彌沙鄉(xiāng)調(diào)研時(shí)和當(dāng)?shù)厝罕娊涣鳎?016年4月28日攝）。新華社發(fā)
一方面，地方領(lǐng)導(dǎo)干部在一個(gè)崗位上的任職時(shí)間普遍不長，大多在5年以內(nèi)，有些領(lǐng)導(dǎo)干部在一個(gè)崗位上工作2-3年就又再次調(diào)動(dòng)；另一方面，地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和組織建設(shè)需要從長計(jì)議，如果因?yàn)閾Q了領(lǐng)導(dǎo)干部就“推倒重來”，會(huì)給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來很大的不確定性，嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境甚至黨政機(jī)關(guān)的聲譽(yù)，不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長期發(fā)展。
在領(lǐng)導(dǎo)干部更替時(shí)，難免會(huì)出現(xiàn)一些項(xiàng)目未能盡善的情況，新到任的領(lǐng)導(dǎo)干部就會(huì)面臨“新官”處理“舊賬”的問題。
能否處理好這些問題，關(guān)系到中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政基礎(chǔ)的穩(wěn)固與否。各項(xiàng)工作的主體責(zé)任方是各地政府部門，領(lǐng)導(dǎo)干部的更替并不代表權(quán)力變化。
《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》提出，要完善政府守信踐諾機(jī)制，地方各級(jí)政府及有關(guān)部門要嚴(yán)格兌現(xiàn)向社會(huì)及行政相對(duì)人依法作出的政策承諾，認(rèn)真履行在招商引資、政府與社會(huì)資本合作等活動(dòng)中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權(quán)益的，要承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。
在處理“舊賬”的過程中，有兩類問題較為棘手。
第一類問題是，上一任領(lǐng)導(dǎo)干部未能處理好的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目。地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目事關(guān)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)長期發(fā)展，可以在符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方政府財(cái)力的前提下適當(dāng)超前發(fā)展。但部分領(lǐng)導(dǎo)干部出于短期政績的考慮，發(fā)起了一些過度超前的項(xiàng)目，最后因?yàn)轫?xiàng)目與實(shí)際需要嚴(yán)重脫節(jié)而出現(xiàn)經(jīng)營困難，嚴(yán)重的情況下甚至導(dǎo)致項(xiàng)目爛尾，既給地方財(cái)政和參與項(xiàng)目投資的社會(huì)資本造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，也會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐臓I商環(huán)境產(chǎn)生長期的負(fù)面影響，還可能增加債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
作為新任縣委書記，要對(duì)于這些項(xiàng)目進(jìn)行甄別，針對(duì)在地方財(cái)力承受范圍內(nèi)且有利于地方長期發(fā)展的項(xiàng)目，可以通過重新設(shè)計(jì)實(shí)施方案、適當(dāng)縮減規(guī)模、引入新的社會(huì)投資者等方式，重新激活項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營，讓項(xiàng)目走入良性循環(huán)；針對(duì)遠(yuǎn)超地方財(cái)力承受能力的項(xiàng)目，要及時(shí)中止，并依法依規(guī)做好項(xiàng)目參與方的退出工作，防止社會(huì)不穩(wěn)定因素的醞釀與爆發(fā)。
第二類問題是，上一任領(lǐng)導(dǎo)干部因?yàn)楦瘮《漶R，如何修復(fù)當(dāng)?shù)卣紊鷳B(tài)，重振黨政干部的信心和積極性，讓當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展盡快回到正軌。
作為新任縣委書記，要做好當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織工作，即便是被落馬官員牽扯而受到黨紀(jì)政務(wù)處分的基層干部，也不能一概而論地拋棄、放棄，而是需要通過細(xì)心、耐心的組織工作，體現(xiàn)組織溫度，重新發(fā)揮他們的工作經(jīng)驗(yàn)，激發(fā)他們的工作積極性。
落馬干部涉案的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目的處理難度更大，需要在清除項(xiàng)目中涉及違紀(jì)違規(guī)部分的基礎(chǔ)上，對(duì)項(xiàng)目的必要性和可行性進(jìn)行重新評(píng)估，妥善做好項(xiàng)目的后續(xù)處理。
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育人、選人與用人
任何國家和政黨都是由一個(gè)個(gè)人所構(gòu)成的，國家的興衰和政黨的存亡，很大程度上取決于能否不斷培養(yǎng)、選拔出優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)干部。
2021年6月18日，河北清河縣委書記王俊紅（左）在清河縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)調(diào)研民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展。新華社發(fā)
當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了從高速增長階段到高質(zhì)量發(fā)展階段的“換擋期”，新冠肺炎疫情不斷反復(fù)，國際局勢日趨復(fù)雜，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾仍然突出。相比過去，地方干部工作面臨的任務(wù)更為繁雜，不但要搞好地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還要做好生態(tài)環(huán)境治理、疫情防控、營商環(huán)境提升、產(chǎn)能過剩治理、跨區(qū)域一體化協(xié)同等多個(gè)維度的工作，這些工作過程中也會(huì)存在一些相互矛盾和沖突之處。
這對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的選人用人工作也提出了更高的要求。在最為基層的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)，領(lǐng)導(dǎo)干部在選人用人過程中，需要注重年輕干部的鍛煉和培養(yǎng)，還需要在嚴(yán)守政治紀(jì)律為底線的前提下不斷探索創(chuàng)新。
首先，在多任務(wù)目標(biāo)下，要引導(dǎo)基層干部注重各項(xiàng)工作目標(biāo)的權(quán)衡。
基層的各項(xiàng)工作的確有主次之分，但主次關(guān)系要從全局的、動(dòng)態(tài)的視角來看待，尤其在出現(xiàn)目標(biāo)沖突時(shí)，基層干部要把控好各項(xiàng)工作的投入，不能為了做好某些重點(diǎn)工作，而忽視其他同樣重要的工作。處理好各項(xiàng)工作的主次關(guān)系，最終目標(biāo)是找到一個(gè)有利于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)長期可持續(xù)發(fā)展和人民生活水平不斷提高的工作方案。作為了解當(dāng)?shù)貙?shí)際情況、“接地氣”的基層干部，縣委書記們在這一方面可以更有作為。
其次，要理順政府間的垂直分工，避免將各項(xiàng)工作層層下壓、層層加碼，給基層干部帶來過重工作負(fù)擔(dān)。
科層制結(jié)構(gòu)下容易出現(xiàn)決策層和執(zhí)行層的割裂，導(dǎo)致“上面動(dòng)動(dòng)嘴、下面跑斷腿”，不僅增加了基層的工作量，也給基層工作造成了很大的不確定性。今后的工作中，需要在省級(jí)層面明確各項(xiàng)工作在省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)分配，并做好相關(guān)的財(cái)力保障工作。同時(shí)，還需要大力整治官僚主義、形式主義的不良風(fēng)氣，減少不必要的“文山會(huì)?！保o基層干部更多真扎實(shí)干的時(shí)間和精力。
最后，要進(jìn)一步做好基層干部育人、選人與用人工作。
平衡好育人、選人與用人的關(guān)系并不容易，需要加強(qiáng)育人過程中的考察，對(duì)于基層干部因工作經(jīng)驗(yàn)或工作能力不足而出現(xiàn)一些失誤，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來嚴(yán)重負(fù)面影響的，需要及時(shí)糾偏。
同時(shí)，要積極落實(shí)職務(wù)與職級(jí)并行改革，推動(dòng)職級(jí)晉升與實(shí)績表現(xiàn)掛鉤、職位安排與崗位適用性掛鉤的工作思路。對(duì)在基層工作表現(xiàn)突出，且愿意繼續(xù)在基層工作的領(lǐng)導(dǎo)干部，可以在其職級(jí)上給予突破。
