隨著6月1日《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》正式施行，鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署與落實(shí)得到法律規(guī)范，確保鄉(xiāng)村振興在各地不松懈、不變調(diào)、不走樣；伴隨農(nóng)村土地制度的改革深入，一個(gè)嶄新的城鄉(xiāng)中國將逐步浮出水面
在明月村的村道旁賣竹筍、青菜、耙耙柑的村民。攝影/《財(cái)經(jīng)》記者 鄒碧穎文 | 《財(cái)經(jīng)》記者 鄒碧穎
編輯 | 王延春
到了改寫中國農(nóng)村面貌的時(shí)候了。
6月1日，鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法正式施行。這部法律為中國農(nóng)村的未來劃定了基礎(chǔ)框架，其中提出的“盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地”“培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”，正成為各地政府探索鄉(xiāng)村振興的重要依托。
時(shí)針撥回40年前：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立，打破了人民公社大鍋飯，開啟了中國農(nóng)村改革的序幕。受益于“包產(chǎn)到戶”，吃飽飯不再是難題，大批農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力涌入城市，推動(dòng)了中國的工業(yè)化進(jìn)程。然而40年過去，城鄉(xiāng)之間的鴻溝依然凸顯。年輕人流失、村莊空心化、鄉(xiāng)土走向了蕪敗與凋敝。
眼下，以土地財(cái)政謀城市發(fā)展的傳統(tǒng)路徑也已經(jīng)走到盡頭，犧牲農(nóng)業(yè)來反哺工業(yè)的發(fā)展方式難以維系。城市與鄉(xiāng)村、土地與GDP相互牽連，農(nóng)村改革再次來到了關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)。
未來的中國農(nóng)村會(huì)變成什么樣？四川成都自2003年起在全國率先探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)融合的路徑，成為中國近20年來為數(shù)不多的城鄉(xiāng)居民收入差距縮小的城市。這些年，成都在土地制度改革探索中催生了一些新形態(tài)的村鎮(zhèn)，從中，我們或能窺見鄉(xiāng)村振興的一二可能。
福洪鎮(zhèn)位于成都青白江區(qū)，距離市區(qū)約25公里。2005年，福洪撤村并組時(shí)，當(dāng)?shù)貨]有任何支柱產(chǎn)業(yè)，丘陵地區(qū)的人均耕地不足一畝，農(nóng)民人均可支配收入僅4216元。老鎮(zhèn)上住著幾百來人，城鎮(zhèn)化率僅2％。近十年，通過土地整治與村鎮(zhèn)規(guī)劃，洪福鎮(zhèn)大規(guī)模種植杏樹，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游與加工產(chǎn)業(yè)，一躍成為特色小鎮(zhèn)。
福洪鎮(zhèn)的村民，如今一部分留在農(nóng)地里耕作，一部分進(jìn)鎮(zhèn)進(jìn)城，從二三產(chǎn)業(yè)中尋得了棲身之所。
四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)系主任、原成都市國土資源局政策法規(guī)處處長(zhǎng)姚樹榮教授對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，中國正處于“鄉(xiāng)城中國”向“城鄉(xiāng)中國”演進(jìn)的過程中，這一階段或?qū)⒊掷m(xù)至21世紀(jì)中葉。農(nóng)民農(nóng)村將呈現(xiàn)出持續(xù)分化的態(tài)勢(shì)，以土地謀生，固守鄉(xiāng)土的有之；離開鄉(xiāng)土，進(jìn)城務(wù)工的有之；離開城市，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的也有之。
在姚樹榮看來，“一刀切”的土地制度，很難滿足“城鄉(xiāng)中國”階段的需求。中國未來的土地制度應(yīng)當(dāng)更具有彈性和靈活性，以農(nóng)村土地制度改革撬動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的重構(gòu)，讓鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)自我生長(zhǎng)，與農(nóng)民進(jìn)城、財(cái)政支農(nóng)一道成為鄉(xiāng)村振興的重要支點(diǎn)。
“增減掛鉤”催生的新城鎮(zhèn)
5月中旬，福洪鎮(zhèn)杏花村的2萬畝杏子由青轉(zhuǎn)熟，吸引了不少城里人前來采摘。從前，當(dāng)?shù)卮迕褚擦阈堑胤N過柑橘、梨、柚子等水果，但都不成氣候。2001年，杏花村試種200畝新品種杏樹成功，逐步擴(kuò)大規(guī)模，成了四川少有的杏花觀賞區(qū)?！案：樾印甭暶h(yuǎn)揚(yáng)，每年的杏花節(jié)也能吸引來幾十萬游客。
如今在杏花山上，成都和盛家園實(shí)業(yè)有限公司開發(fā)了四座獨(dú)院民宿，鄉(xiāng)間的石板小徑穿過果園，民宿建筑使用紅墻、竹子等本土元素進(jìn)行設(shè)計(jì)，周末經(jīng)常住滿客人。從一座三層樓的小院望去，滿山杏林盡收眼底，夜晚還能見到城市的點(diǎn)點(diǎn)燈光，一日住宿收費(fèi)可達(dá)2680元。
民宿周圍的15畝杏林由原來的一戶農(nóng)家負(fù)責(zé)日常管理。和盛家園引進(jìn)四川農(nóng)業(yè)大學(xué)的技術(shù)與專家，為老樹嫁接新枝，現(xiàn)在水果最貴能賣到30元一斤，產(chǎn)出由企業(yè)、農(nóng)戶按照三七比例分成。和盛家園董事長(zhǎng)胡林告訴《財(cái)經(jīng)》記者，果園的價(jià)值不僅在于水果本身，更重要是通過環(huán)境與生態(tài)的營造，提升民宿的附加值。未來，他們還計(jì)劃將民宿擴(kuò)容至20多個(gè)。
“客人來了，杏子果盤送上來，走時(shí)再送幾個(gè)，這個(gè)感覺就對(duì)了?！焙謱⒚袼薜倪\(yùn)營理念稱為“親戚朋友來了”。據(jù)介紹，每座小院都聘請(qǐng)一位村民大姐管理維護(hù)。她們會(huì)提前告知客人位置、交通，負(fù)責(zé)打掃房間，準(zhǔn)備一日三餐和下午茶。足不離村，這些村民每月能獲得4000多元的工資，外加“五險(xiǎn)一金”作保障。
這種商業(yè)模式將果園、民宿、就業(yè)串聯(lián)了起來，一三產(chǎn)業(yè)得以實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展。而這僅是福洪鎮(zhèn)探索鄉(xiāng)村振興的一種嘗試。
近年來，福洪鎮(zhèn)已規(guī)模流轉(zhuǎn)土地1.8萬畝，引入房車營地、馬術(shù)、農(nóng)莊等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目30余個(gè)，協(xié)議投資額達(dá)20億元。
田園綜合體“自然王國”占地450畝，剛運(yùn)營滿一年。4月底，綠油油的油菜鋪滿了田地，歐式風(fēng)車建筑點(diǎn)綴其間。游客購買門票，便可入園觀賞景色，嘗試滑梯攀爬、籠式足球等游樂項(xiàng)目。人們從成都及周邊自駕而來，在草坪上做游戲，成群結(jié)隊(duì)，不亦樂乎。
上述種種景象放在15年前的福洪鎮(zhèn)，實(shí)在難以想象。
改革開放后，城鄉(xiāng)界限將土地劃分為兩個(gè)分明的世界：城市土地歸國家所有，地方政府對(duì)國有建設(shè)用地享有出讓、使用、收益、處分等權(quán)利；農(nóng)村土地歸集體所有，大部分是永久基本農(nóng)田、林地等，僅能作為農(nóng)用，只有零散的土地可以用作建設(shè)用地，比如宅基地、修建村道的公益性建設(shè)用地，以及興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營性建設(shè)用地。
長(zhǎng)期以來，地方政府如果要將農(nóng)村土地用于其他建設(shè)，必須通過征地程序，將農(nóng)村土地的性質(zhì)轉(zhuǎn)化為國有建設(shè)用地，再有償出讓給開發(fā)商，或劃撥用于公益事業(yè)。
通過這種方式，政府賺取了土地差價(jià)，用于補(bǔ)充地方財(cái)政，發(fā)展城市建設(shè)。農(nóng)民和村集體獲得些許經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，卻永久性地失去了土地的所有權(quán)、使用權(quán)。鄉(xiāng)村土地仍然不可用于外來建設(shè)，大型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目很難落地鄉(xiāng)村。同地不同權(quán)的土地制度，保護(hù)了中國18億畝耕地紅線，也導(dǎo)致農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城市。
在此背景下，福洪鎮(zhèn)的脫胎換骨，很大程度上得益于一項(xiàng)叫“增減掛鉤”的制度。
2004年出臺(tái)的文件《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理》提出，城市建設(shè)用地增加和農(nóng)村集體建設(shè)用地減少掛鉤，即“城鄉(xiāng)用地增減掛鉤”制度：
縣域之內(nèi)，城鎮(zhèn)開發(fā)占用多少農(nóng)地，可從農(nóng)村新增同等面積的農(nóng)地補(bǔ)上。比如通過拆舊區(qū)（閑置的農(nóng)宅、廢棄的廠房），將村民轉(zhuǎn)移至小樓集中居住，原來的農(nóng)村建設(shè)用地則復(fù)墾為耕地。一減一增之間，往往會(huì)節(jié)余出不少建設(shè)用地指標(biāo)，農(nóng)村便可將其賣到城市中換取資金，分享城市化紅利。
城市購得指標(biāo)后才有資格繼續(xù)擴(kuò)張國有建設(shè)用地、建新區(qū)。
2006年，原國土資源部選定四川、山東、江蘇、湖北、天津作為首批增減掛鉤試點(diǎn)地區(qū)，下發(fā)試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)183個(gè)、使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)7.38萬畝。此后幾年，又?jǐn)U大了試點(diǎn)范圍及規(guī)模。
起初，增減掛鉤的建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)只能在縣域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。2008年汶川地震后，原國土資源部為支持四川災(zāi)后重建，允許都江堰等地將節(jié)余指標(biāo)在市域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)買賣。此后，為支持脫貧攻堅(jiān)，又允許貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省內(nèi)流轉(zhuǎn)，深度貧困地區(qū)可跨省流轉(zhuǎn)。指標(biāo)賣到更發(fā)達(dá)的地區(qū)后，農(nóng)村每畝土地的收益從原先8萬元、12萬元、20萬元可增至上百萬元。
“增減掛鉤”的出現(xiàn)，在一定程度上解決了城市招商用地難題、緩和了城鄉(xiāng)矛盾，因而受到地方政府的歡迎。但節(jié)余指標(biāo)的流轉(zhuǎn)受額度限制，且指標(biāo)賣入城市后，農(nóng)村會(huì)更局限于農(nóng)業(yè)。
因此，2007年成都獲批全國首批統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)后，在第二年制定了地方政府規(guī)章，開始探索“小掛鉤”試點(diǎn)。
姚樹榮等專家介紹，成都利用部省市三方協(xié)議，突破土地管理法，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)從省級(jí)自然資源主管部門下放至設(shè)區(qū)的市政府?！靶煦^”項(xiàng)目區(qū)僅在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)設(shè)置，建新區(qū)的土地性質(zhì)不必轉(zhuǎn)化為國有建設(shè)用地，集體建設(shè)用地所有權(quán)仍歸農(nóng)民集體，以此促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
同在2008年，成都開始探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，以“還權(quán)賦能”為核心，推進(jìn)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)、農(nóng)戶使用權(quán)和全部房屋的農(nóng)戶所有權(quán)的確權(quán)、登記和頒證，并在此基礎(chǔ)上，推動(dòng)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、山林承包權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)以及房屋產(chǎn)權(quán)的規(guī)范流轉(zhuǎn)——如此一來，農(nóng)民拿到權(quán)屬憑證后，不靠自己種地賺錢，轉(zhuǎn)變?yōu)榘垂煞菹碛型恋鼗蛸Y產(chǎn)經(jīng)營的紅利。
按計(jì)劃，成都將用六年左右時(shí)間，對(duì)全市農(nóng)村的300萬畝耕地和30萬畝左右的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行綜合整治，平均每年節(jié)約出建設(shè)用地3萬－4萬畝。然而，單靠政府力量無法完成如此龐大的工作，市場(chǎng)化機(jī)制隨即被納入其中。
2008年，中國第一家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)——成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所掛牌成立，開始探索農(nóng)村土地權(quán)利的交易。同時(shí)，一大批社會(huì)資本也涌入了鄉(xiāng)村改造領(lǐng)域。
彼時(shí)，福洪鎮(zhèn)引進(jìn)市小城投、和盛家園、青和公司等，合力實(shí)施全域土地綜合整治，通過“增減掛鉤”結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)3000多畝，換回建設(shè)資金10億余元。2011年左右，福洪鎮(zhèn)編制了城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，重新布局新村鎮(zhèn)和新產(chǎn)業(yè)的建設(shè)。
十多年來，福洪鎮(zhèn)建成了新的場(chǎng)鎮(zhèn)和新村集中居住區(qū)，部分村民選擇保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，享有宅基地、自留地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)，持權(quán)入新鎮(zhèn)；一部分種植大戶、農(nóng)家樂經(jīng)營者，選擇留村發(fā)展；還有極少部分人，以貨幣方式進(jìn)行最終結(jié)算，退權(quán)進(jìn)城——實(shí)際上，宅基地的去留，正是鄉(xiāng)村振興中最為復(fù)雜、敏感的話題之一。
住房是農(nóng)民的安身之本，山東合村并居、強(qiáng)迫上樓的做法就引起了很大爭(zhēng)議。見證福洪鎮(zhèn)變遷的胡林說，每個(gè)農(nóng)村家庭的情況都不一樣，有的家孩子考了大學(xué)、做了公務(wù)員，自然想進(jìn)城生活，有的村民只適應(yīng)鄉(xiāng)村生活，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化需要幾代人的時(shí)間，不是一代人就能解決的，“農(nóng)民一定要做選擇題，不要簡(jiǎn)單做問答題”。
而今，行走在洪福鎮(zhèn)新區(qū)，臨街的三五層樓房被用作商業(yè)經(jīng)營，里圈則是農(nóng)民的獨(dú)棟住宅。當(dāng)?shù)匾悦咳?0平方米住房面積+5平方米生產(chǎn)用房面積的標(biāo)準(zhǔn)給予保障，資金主要來自“增減掛鉤”的指標(biāo)售賣和企業(yè)投入，各村根據(jù)具體情況算賬置換，村民基本不用花錢。
住宅區(qū)隔著一條小公路，即是二產(chǎn)用地。20多家加工商貿(mào)企業(yè)入駐了鎮(zhèn)上的產(chǎn)業(yè)園，小微企業(yè)能以相對(duì)成都市區(qū)更便宜的價(jià)格獲得土地和勞動(dòng)力，村民也能就近上班、照顧家庭。
至于農(nóng)業(yè)，90％的農(nóng)用地實(shí)現(xiàn)了流轉(zhuǎn)，原本3萬人種地變?yōu)閹资肄r(nóng)業(yè)合作社或公司開展適度規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)經(jīng)營，以“公司+基地+合作社”等方式，構(gòu)建起新型農(nóng)業(yè)體系。村民仍然是土地承包人，通過收取租金、分紅等方式分享收益。
例如在托管模式下，農(nóng)業(yè)公司統(tǒng)一進(jìn)行引種、育苗、技術(shù)指導(dǎo)、生資采購、包裝、銷售，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率與規(guī)模都獲得了提高。
2020年，福洪鎮(zhèn)農(nóng)民的人均純收入從2015年的4000多元增長(zhǎng)至2.5萬元，水電氣、購物、教育等基礎(chǔ)設(shè)施條件得到了很大改善。
開發(fā)企業(yè)則從商業(yè)地產(chǎn)招商、集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓主要分紅，從文旅產(chǎn)業(yè)的地產(chǎn)開發(fā)中獲取利潤(rùn)。胡林說，土地增值成了迄今最大一塊收益。洪福鎮(zhèn)商業(yè)用地的出讓價(jià)格從40萬元增至80萬元。000元。
當(dāng)下，成都市正將洪福鎮(zhèn)附近50平方公里的地區(qū)規(guī)劃為一座產(chǎn)業(yè)新城，計(jì)劃打造成歐洲鐵路港的進(jìn)出口商品加工區(qū)。未來，福洪鎮(zhèn)還有望承接歐亞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、精深加工、冷鏈物流等業(yè)態(tài)，變身歐亞農(nóng)產(chǎn)品特色小鎮(zhèn)。僅僅15年左右，福洪的發(fā)展道路已經(jīng)同從前那個(gè)純農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)迥然不同了。
集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市之后
多年來，“增減掛鉤”成了成都市政府變通土地制度的一種方式。不僅洪福鎮(zhèn)，戰(zhàn)旗村的發(fā)展最初也受益于此。
戰(zhàn)旗村位于成都平原西北部的郫都區(qū)，臨近都江堰、彭州市，曾經(jīng)是一個(gè)被叫作“三不管”的貧困村。在很長(zhǎng)的時(shí)間里，村里都是平房草房、泥巴路。
4月末到村，柏油路寬敞整潔，村廣場(chǎng)一側(cè)修建了衛(wèi)生服務(wù)站和便民服務(wù)站，綠樹、水池、繡球花點(diǎn)綴四周，白墻青瓦的獨(dú)棟民居錯(cuò)落有致。村民聚居區(qū)旁的彩色房子便是幼兒園，走10分鐘便能到小學(xué)，基礎(chǔ)配套設(shè)施已同城市里的商業(yè)小區(qū)相差無幾。
戰(zhàn)旗村委會(huì)工作人員對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說，正是及時(shí)抓住了“增減掛鉤”的政策機(jī)遇，戰(zhàn)旗村才得以大幅改善生活居住條件。2007年，戰(zhàn)旗村整理出建設(shè)用地440.8畝，其中200多畝通過增減掛鉤融資9800萬元，結(jié)合剩下的208畝地修建了村民集中居住區(qū)。
2009年后，戰(zhàn)旗村1704名村民搬進(jìn)了新房。拆舊屋時(shí)，每戶獲得80萬元－200萬元不等的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，搬新居時(shí)，村民按照每平方米480元或300元的購房?jī)r(jià)，購買新的聯(lián)排別墅或高層小樓。三人戶獨(dú)棟面積約170平方米，五人戶獨(dú)棟能達(dá)260多平方米。
1800畝農(nóng)用地集中后，戰(zhàn)旗村將土地對(duì)外出租給榕珍菌業(yè)、滿江紅豆瓣、媽媽農(nóng)莊等企業(yè)或項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營，村子里的農(nóng)業(yè)經(jīng)營也發(fā)生了變化。
2011年，戰(zhàn)旗村完成了承包地、宅基地的權(quán)屬確認(rèn)與股份量化，并成立戰(zhàn)旗資產(chǎn)管理有限責(zé)任公司，以村民家庭為單位頒發(fā)股權(quán)證書。村民變?yōu)轭I(lǐng)取固定的基本收益，再與村集體進(jìn)行50％的利潤(rùn)分紅。
“增減掛鉤”讓戰(zhàn)旗村完成了鄉(xiāng)村改造的第一步跨越。2013年“增減掛鉤”在29個(gè)省份試點(diǎn)推行，這一政策正式走向全國。但是，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任李鐵指出，“增減掛鉤”只是中國土地管理制度改革的一項(xiàng)過渡性政策，所有的嘗試最終都在為農(nóng)村集體建設(shè)用地入市試水、鋪路。
——2020年1月1日，新修訂的土地管理法施行，割破了城鄉(xiāng)土地二元體制的口子，將發(fā)展產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)權(quán)從政府、企業(yè)交到了村集體的手中，城鄉(xiāng)共生迎來2.0版本。
新土地管理法通過縮小征地范圍、提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、完善征地程序，縛住了地方政府征收土地、招商引資的舊做法，城市里的國有建設(shè)用地供應(yīng)從增量時(shí)代轉(zhuǎn)入存量時(shí)代，企業(yè)拿地變得更難。同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榕c國有土地同權(quán)，可以直接入市，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)用地開放了出來。
此前，2018年修訂的農(nóng)村土地承包法允許農(nóng)村承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。眼下，農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”也正在全國100多個(gè)縣進(jìn)行試點(diǎn)。顯而易見，中國農(nóng)村土地制度改革的大方向是市場(chǎng)化，通過調(diào)整城鄉(xiāng)土地供給結(jié)構(gòu)，將產(chǎn)業(yè)資源導(dǎo)入鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
站在農(nóng)村的立場(chǎng)上，“征地悲劇”也到了需要徹底終結(jié)的時(shí)候。理想中的新土地制度運(yùn)行后，受“增減掛鉤”指標(biāo)限制的土地置換將逐步退出歷史舞臺(tái)，農(nóng)業(yè)將實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模化經(jīng)營，農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)將釋放出前所未有的發(fā)展?jié)摿?。城鄉(xiāng)融合發(fā)展后，更多村民將轉(zhuǎn)向二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，并從土地經(jīng)營中分享到更多收入。
實(shí)踐中，這一套制度能否行得通？
2015年，成都郫都區(qū)成為全國開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)之一，戰(zhàn)旗村率先敲響了四川農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市“第一槌”。這幾年，戰(zhàn)旗村的發(fā)展軌跡，或可驗(yàn)證新制度下盤活農(nóng)村土地的一二思路。
2015年9月，戰(zhàn)旗資產(chǎn)管理公司以每畝52.5萬元的價(jià)格，將村集體開辦的老廠和辦公樓占據(jù)的13.4畝地進(jìn)行入市拍賣，獲得706萬元。四川邁高旅游資源有限公司拍得土地后，投資7000萬元與戰(zhàn)旗資產(chǎn)管理公司共同成立旅游管理平臺(tái)，統(tǒng)一建設(shè)、管理“香境”項(xiàng)目，以“商鋪+民宿”等方式進(jìn)行運(yùn)營，如今已完成招商。
戰(zhàn)旗村委會(huì)工作人員介紹說，引入“戰(zhàn)旗影視綜合體”項(xiàng)目時(shí)，投資方盛美文公司支付土地出讓金后，出現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)資金不足的問題。于是，村里決定將土地出讓金反借給盛美文公司，約定的利息收入是土地出租收益的三倍。這種運(yùn)營模式加上了杠桿收入，被總結(jié)為“出讓轉(zhuǎn)息”。
土地作價(jià)入股，也不失為一種選擇。2019年，戰(zhàn)旗村以17畝集體建設(shè)用地作價(jià)入股占股49％，國投公司現(xiàn)金占股51％，雙方合作建成四川戰(zhàn)旗鄉(xiāng)村振興培訓(xùn)學(xué)院。學(xué)院近兩年來培訓(xùn)鄉(xiāng)村振興工作者近5萬人次，將教育做成了戰(zhàn)旗村的一門產(chǎn)業(yè)。以類似合作方式，戰(zhàn)旗村還建成了菁棲酒店、天府酒店、運(yùn)動(dòng)中心等項(xiàng)目。
自建自營的模式適合村民自主創(chuàng)業(yè)。2018年，戰(zhàn)旗村騰退老院落、文化大院、養(yǎng)豬場(chǎng)，獲地50余畝，隨后組織村里工匠利用舊料，打造出“鄉(xiāng)村十八坊”街區(qū)，以“免租+押金+10％營業(yè)額”分紅的模式吸引村民入駐。街區(qū)以前店后坊的形式布局，制售郫縣豆瓣、手工醬油、傳統(tǒng)布鞋等原汁原味的鄉(xiāng)土產(chǎn)品，已經(jīng)成了游客到戰(zhàn)旗村的必游之地。
綜合下來，戰(zhàn)旗村共有八種土地盤活模式。
在胡林看來，農(nóng)村就像一張白紙，土地由農(nóng)民集體所有，村民大會(huì)能夠決定以何種方式盤活土地、同企業(yè)合作。這與國有土地的開發(fā)形成了鮮明對(duì)比——屬于全國人民所有的土地怎么盤活，只能嚴(yán)格按照全國人大、國務(wù)院和各部委定下的統(tǒng)一規(guī)矩來操作。更重要的是，集體土地的使用權(quán)可以繼承，即便出讓40年，農(nóng)民仍然是土地的主人。
而今，通過盤活土地、引進(jìn)產(chǎn)業(yè)，戰(zhàn)旗村的集體資產(chǎn)已經(jīng)達(dá)到8120萬元。
村里的16家企業(yè)延伸了農(nóng)業(yè)加工銷售鏈條，帶來了商業(yè)經(jīng)營、教育培訓(xùn)、文化旅游的氣息。1800余畝綠色有機(jī)蔬菜種植基地，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)模化運(yùn)營。榕珍菌業(yè)一天生產(chǎn)50萬噸以上的杏鮑菇，每年產(chǎn)值達(dá)到約2億元，以3000元工資的投入為400多人提供就業(yè)崗位。媽媽農(nóng)莊的薰衣草花田，每年吸引上百萬人次的游客來到戰(zhàn)旗村，村里的人氣也旺了起來。
2020年，戰(zhàn)旗村村民人均可支配收入達(dá)3.52萬元，集體經(jīng)濟(jì)收入達(dá)653萬元。村民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、社區(qū)物管均由村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全額支付。每到春節(jié)、中秋、國慶，村子還會(huì)組織村民們聚餐吃“壩壩宴”，鄉(xiāng)村的人情味也延續(xù)了下來。
重構(gòu)鄉(xiāng)土社會(huì)的最佳想象
回顧成都市近20年的農(nóng)村與土地改革，姚樹榮認(rèn)為大致呈現(xiàn)出四大特點(diǎn)：
第一，重點(diǎn)從宅基地著手，實(shí)現(xiàn)了宅基地保障性、財(cái)產(chǎn)性、經(jīng)營性的多功能利用與統(tǒng)籌兼顧；第二，堅(jiān)持市場(chǎng)化的基本取向，在保障農(nóng)戶合法權(quán)益的前提下，自覺轉(zhuǎn)變政府職能，從政府單一投資轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)社會(huì)資本、農(nóng)民集體投資；第三，完成了從城市偏向到鄉(xiāng)村優(yōu)先的轉(zhuǎn)變、從轉(zhuǎn)讓發(fā)展權(quán)換取鄉(xiāng)村建設(shè)資金，變?yōu)橥恋厥褂脵?quán)入市、作價(jià)抵押等方式吸引資本人才下鄉(xiāng)、促進(jìn)三產(chǎn)融合；第四，制度的微更新、漸進(jìn)演化為農(nóng)民理性的培育、能力的提升準(zhǔn)備了足夠時(shí)間，實(shí)現(xiàn)了改革、發(fā)展、穩(wěn)定的統(tǒng)一，以及從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)融合的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變。
城鄉(xiāng)共生的路徑?jīng)]有標(biāo)準(zhǔn)答案。這些年，通過放活制度空間，成都的鄉(xiāng)村振興擁有了不同的可能。
斜源小鎮(zhèn)地處大邑縣山區(qū)，平均海拔900米左右，為茂密的森林所環(huán)抱，長(zhǎng)期以來以煤礦作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。2008年，斜源遭到汶川地震的破壞。第二年，成都關(guān)閉所有煤礦，斜源的經(jīng)濟(jì)再受重創(chuàng)。于是，當(dāng)?shù)乩猛恋鼐C合整治和災(zāi)后重建政策，籌集4.17億元資金，新建了14萬平方米的川西民居特色小鎮(zhèn)。
山上的3000余居民集中搬進(jìn)了小鎮(zhèn)新居，城鎮(zhèn)化率一下上升至83％，但急劇的變化也產(chǎn)生了一些問題。
成都三加二公益閱讀推廣中心執(zhí)行長(zhǎng)鄧淙源帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)，負(fù)責(zé)操盤斜源小鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村振興。他回憶說，小鎮(zhèn)建設(shè)初期，很多居民進(jìn)城租房買房，將近三分之二分下來的新房被空置。入住新鎮(zhèn)的村民依舊堆柴生火，導(dǎo)致社區(qū)環(huán)境臟亂。一直到當(dāng)?shù)叵麓罅馔晟苹A(chǔ)設(shè)施、處理好衛(wèi)生問題，小鎮(zhèn)的味道才基本出來了。
礦場(chǎng)關(guān)閉后，產(chǎn)業(yè)空心化也成了亟待解決的問題。
為此，斜源發(fā)展中藥材、青梅、佛手瓜產(chǎn)業(yè)，從高耗能的發(fā)展模式中解脫出來。當(dāng)?shù)亓舸嬷幏鹗?、唐代白云庵遺址，有一定旅游資源。鄧淙源的團(tuán)隊(duì)還將斜源小鎮(zhèn)定位為“共享小鎮(zhèn)”，作為游客前往西嶺雪山旅游時(shí)的中途休憩點(diǎn)，通過“市民下鄉(xiāng)”引入民宿、咖啡、手作等業(yè)態(tài)，發(fā)展旅居產(chǎn)業(yè)、區(qū)域旅游、共享經(jīng)濟(jì)。
每到暑假，城里人便攜家?guī)Э谮s來納涼度假，斜源出圈成了網(wǎng)紅小鎮(zhèn)。2019年，斜源小鎮(zhèn)的游客流量達(dá)50萬人次、旅游綜合收入達(dá)1億元。當(dāng)?shù)氐姆课菟较陆灰资蹆r(jià)從每平方米1800元增至5000多元，村民的資產(chǎn)也實(shí)現(xiàn)了增值。
同在大邑縣，安仁古鎮(zhèn)走的是一條“文化賦能特色小鎮(zhèn)”之路。
安仁是唯一的中國博物館小鎮(zhèn)。這里保留了27座民國公館和36座現(xiàn)代博物館。三條民國老街、國內(nèi)最大的地主莊園，固定下民國時(shí)期的記憶和土改時(shí)期的歷史痕跡。漫步于民國老街，既能見到當(dāng)?shù)厝耸圪u本土小吃、竹編包等手工品，也能見到炮哥樓、戲臺(tái)、咖啡館，以及由民國中學(xué)改成的國際學(xué)校。
安仁政府選擇與大國企華僑城集團(tuán)合作，瞄準(zhǔn)“文博、文旅、文創(chuàng)”產(chǎn)業(yè)，打造一個(gè)擁有100家博物館的世界博物館小鎮(zhèn)，同時(shí)對(duì)接成都的文創(chuàng)中心、對(duì)外交流中心功能定位，打造音樂小鎮(zhèn)、西部國際會(huì)議中心。安仁古鎮(zhèn)有關(guān)負(fù)責(zé)人牟俊輝說，很多年輕人不再外出打工，而是選擇留在家鄉(xiāng)做餐飲、開民宿，共享旅游業(yè)發(fā)展成果。
種種模式涌現(xiàn)，什么鄉(xiāng)村振興才是好的鄉(xiāng)村振興？
除了因地制宜、找準(zhǔn)定位，在鄧淙源看來，關(guān)鍵在于決策背后的核心理念，這將導(dǎo)向截然不同的兩種結(jié)果。“如果單純以項(xiàng)目為目的，就直接流轉(zhuǎn)土地、流轉(zhuǎn)集體資產(chǎn)，把農(nóng)民全部都搬出去，引進(jìn)市場(chǎng)資本投入打造，再進(jìn)行招商運(yùn)營。但是以鄉(xiāng)村振興為理念，一定是共創(chuàng)共享，一定不是把農(nóng)民都遷出去，還要解決集體經(jīng)濟(jì)問題，解決市場(chǎng)資本下來后，如何和老村民共融的問題。”
實(shí)際上，這也道出了一些專家的擔(dān)心：資本下鄉(xiāng)是否會(huì)擠壓農(nóng)民的生存空間？進(jìn)城失敗的農(nóng)民無法再回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，農(nóng)村的蓄水池功能是否會(huì)受到影響？無論如何，讓鄉(xiāng)下人過得更好是鄉(xiāng)村振興的初衷，政府、企業(yè)、村集體、村民、市民對(duì)鄉(xiāng)村抱有各自美好的想象和期待，改革的關(guān)鍵是找準(zhǔn)方向、協(xié)調(diào)好各方利益。
在這方面，入選聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展社區(qū)試點(diǎn)的明月國際陶藝村或許是一個(gè)“讓鄉(xiāng)村還是鄉(xiāng)村、讓鄉(xiāng)愁留在鄉(xiāng)村”的典范。
明月村是成都最西邊的村子，位于蒲江縣甘溪鎮(zhèn)。乘坐村民開的觀光車向村莊深處駛?cè)?，視線一一掃過清新的茶園、集中安置村民的小樓、漫墻綻放的月季，還有正在屋外壩子上剝筍的農(nóng)人，伴著淅淅瀝瀝的細(xì)雨，別有一番風(fēng)味。
2009年以前，明月村還是一個(gè)以種植糧食為主的市級(jí)貧困村，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換為雷竹、茶葉、獼猴桃、耙耙柑等經(jīng)濟(jì)作物后，才實(shí)現(xiàn)了摘帽脫貧。2011年，明月村為了修復(fù)被汶川地震損毀的古窯“明月窯”，引入一位陶藝專家駐村。隨后，越來越多手工藝者來村里租用老房，發(fā)展文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)。
明月村順?biāo)浦?，引進(jìn)音樂、蠟染、篆刻、書法等領(lǐng)域的藝術(shù)家110多位，借助這些“新村民”的力量，在鄉(xiāng)村景觀營造上加入了藝術(shù)化設(shè)計(jì)元素，并開發(fā)出松林火鍋、春筍宴等地道的鄉(xiāng)村美食，通過開辦體驗(yàn)式農(nóng)場(chǎng)、舉辦雷竹春筍藝術(shù)月等活動(dòng)，逐漸探索出農(nóng)創(chuàng)加文創(chuàng)的發(fā)展模式，提升了農(nóng)業(yè)的附加值。
“在明月村，是一群有情懷的人在做一件有情懷的事情?！币晃辉啻蝸淼矫髟麓宓姆康禺a(chǎn)行業(yè)人士介紹，縣政府為明月村配套187畝國有建設(shè)用地，拒絕了房地產(chǎn)企業(yè)拋來的橄欖枝，破例將土地劃分為17塊，以“招拍掛+補(bǔ)貼+點(diǎn)狀供給地”方式賣給藝術(shù)家，定向發(fā)展文化旅游藝術(shù)項(xiàng)目，控制住了村莊的產(chǎn)業(yè)方向。
而今，明月村的松林竹海間散落著44個(gè)文創(chuàng)項(xiàng)目，其中院落改造27個(gè)、陶藝手工藝文創(chuàng)園區(qū)項(xiàng)目17個(gè)。1380多戶老村民，一半住在老房里，一半則入住了集中安置的小區(qū)。村民創(chuàng)業(yè)區(qū)另將30多戶老村民集中到一起，開民宿、辦農(nóng)家樂、辦手工體驗(yàn)作坊。村里還有3000畝茶園、8000畝雷竹，農(nóng)業(yè)仍然是主業(yè)。迄今150多名村民返回明月村創(chuàng)業(yè)，2020年村民人均可支配收入達(dá)到2.7萬元。
原有的鄉(xiāng)土社會(huì)也延續(xù)了下來。村里不時(shí)舉辦詩歌音樂會(huì)、皮影戲、書畫展，村民成立了舞蹈隊(duì)、合唱團(tuán)，還制作了一首清澈的村歌《明月甘溪》。2016年明月村引入垃圾分類后，村里的晨跑小隊(duì)會(huì)在節(jié)假日領(lǐng)著村子里的小朋友一邊晨跑、一邊撿垃圾，通過積分兌換獎(jiǎng)品的方式鼓勵(lì)其參與。鄉(xiāng)風(fēng)也隨之一改。
然而，明月村是罕見的、稀有的。
明月村的基礎(chǔ)設(shè)施主要由政府投資打造，第一家餐館、第一家民宿、第一個(gè)創(chuàng)客服務(wù)站等示范性項(xiàng)目均由政府補(bǔ)貼，國有建設(shè)用地也由政府特意配套。一些專家認(rèn)為，這種模式所需的財(cái)政投入高，難以在其他村莊大量復(fù)制。此外，在政府主導(dǎo)的模式下，如何處理好專業(yè)團(tuán)隊(duì)與政府的意見分歧也是挑戰(zhàn)。
復(fù)盤成都的鄉(xiāng)村振興案例，參與明月村建設(shè)的鄧淙源總結(jié)，“三個(gè)不任性”很重要：權(quán)力不任性，在鄉(xiāng)村建設(shè)的專業(yè)性問題上，不是“誰官大誰說了算”，而是充分聽取專業(yè)人士的意見；農(nóng)民不任性，諸如明月村向手工藝者出租農(nóng)民房子時(shí)，統(tǒng)一規(guī)定3000元、5000元、8000元的三檔價(jià)格，由村集體統(tǒng)一簽約流轉(zhuǎn)，并以“修路不經(jīng)過家門前”等軟性方式約束農(nóng)民坐地漲價(jià)的行為，才得以穩(wěn)住引入村里的項(xiàng)目。更重要的是，資本不任性。鄧淙源說，資本力量非常強(qiáng)大，但講求的是經(jīng)濟(jì)邏輯，可能會(huì)與村莊共建、共治、共享的社會(huì)理念產(chǎn)生沖突。而實(shí)際上，資本下鄉(xiāng)后能否確保農(nóng)村的耕地繼續(xù)種植糧食？農(nóng)村土地是否會(huì)走向房地產(chǎn)化？中國的制度設(shè)計(jì)該如何平衡好空間與約束之間的關(guān)系？諸多問題仍然尚待理清。
過去20年，成都的土地制度改革探索僅是中國實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的初步嘗試。我們看到，一些村鎮(zhèn)的空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)形態(tài)發(fā)生了改頭換面的變化，附著其上的鄉(xiāng)土社會(huì)也和以往不同了。但未來，成都的城鄉(xiāng)共生現(xiàn)象會(huì)如何演進(jìn)？以2021年為坐標(biāo)點(diǎn)、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興之后，中國的農(nóng)村將走向何方？現(xiàn)在仍然是未知數(shù)。
唯一可以確定的是，隨著6月1日鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法正式施行，鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署與落實(shí)得到法律規(guī)范，確保鄉(xiāng)村振興在各地不松懈、不變調(diào)、不走樣；伴隨農(nóng)村土地制度的改革深入，一個(gè)嶄新的城鄉(xiāng)中國將逐步浮出水面。
